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Propuesta de agenda económica consensuada para enfrentar la crisis en Ecuador en
tiempos del Covid-19
Proposal for a consensual economic agenda to face the crisis in Ecuador in the
time of Covid-19
URL: https://revistas.uta.edu.ec/erevista/index.php/bcoyu/article/view/1158
Santiago García-Álvarez
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Fecha de recepción: 08 de noviembre de 2020 Fecha de aceptación: 11 de mayo de 2021
Resumen
El objetivo de este artículo es presentar una propuesta de consenso de transformación económica para enfrentar la crisis
disruptiva por la que atraviesa Ecuador en tiempos del Covid-19, pues lamentablemente este país se ha presentado como
una de las sociedades latinoamericanas más vulnerables en los ámbitos sanitario, social, económico y ambiental. La
metodología se basó tanto en una revisión bibliográfica sobre las teorías del conflicto-consenso social, a partir de los enfoques
de gobernanza y gobernabilidad desde la perspectiva económica, el regulacionismo y el neoestructuralismo latinoamericano,
así como sobre los impactos socioeconómicos del Covid-19. Los resultados muestran que existen bases teóricas que
sustentan la posibilidad de acuerdos sociales de amplio espectro para apuntalar una política económica bajo el enfoque de
lo adecuado, de lo suficiente. Para el caso ecuatoriano, resulta factible identificar cuatro grandes objetivos nacionales que
demandan una respuesta social o acción colectiva: reactivación productiva inclusiva; sostenibilidad fiscal de mediano y largo
plazo; ampliación de la protección social; y transición ambiental sostenible.
Palabras clave: Consenso económico, política económica, crisis económica
Abstract
The objective of this paper is to present a proposal for a consensus of economic transformation to face the disruptive crisis
that Ecuador is going through in times of Covid-19, since unfortunately this country has presented itself as one of the most
vulnerable Latin American societies because of health, social, economic and environmental problems. The methodology was
based both on a bibliographic review on the theory of social conflict-consensus by the governance and governability
approaches from economic approach, regulationism and Latin American neo-structuralism, as well as on the socioeconomic
impacts of Covid-19. The results show that there are theoretical bases that support the possibility of broad spectrum social
agreements to underpin an economic policy under the approach of what is adequate, enough. For the Ecuadorian case, it is
feasible to identify four major national objectives that demand a social response or collective action: inclusive productive
reactivation; fiscal sustainability; extension of social protection; and sustainable environmental transition.
Keywords: Economic consensus, economic policy, economic crisis
1
Universidad Central del Ecuador. Facultad de Ciencias Económicas. Quito-Ecuador. E-mail: sgarciaa@uce.edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3244-
738X
Boletín de Coyuntura, Nº 29; abril - junio 2021; e-ISSN 2600 - 5727 / p-ISSN 2528 - 7931; UTA-Ecuador; Pág. 11-19
Propuesta de agenda económica consensuada para enfrentar la crisis en Ecuador en tiempos del Covid-19
Proposal for a consensual economic agenda to face the crisis in Ecuador in the time of Covid-19
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Introducción
La movilización social en Ecuador en octubre de 2019 fue
impresionante y sacudió las bases políticas y sociales del
país, a partir del rechazo al incremento de los precios de los
combustibles internos y de un conjunto reivindicaciones a
favor de mayores oportunidades económicas para los
sectores sociales más pauperizados por la crisis económica
vigente desde 2015. También existió un mensaje político de
que se hace necesario una transformación institucional que
permee los problemas sociales, económicos y ambientales
de una forma más amplia e inclusiva, en línea con lo que la
CEPAL denomina una reconstrucción y transformación con
igualdad y sostenibilidad (CEPAL 2020a). Esta emergencia
de la demanda social por construir nuevos cauces políticos,
económicos, sociales y ambientales toma más fuerza con el
advenimiento la crisis disruptiva del Covid-19, que ha
terminado por sacar a flote todos los problemas
estructurales y coyunturales en múltiples ámbitos de una
sociedad en crisis.
Esta irrupción pandémica no ha concluido, más bien, abre
un nuevo proceso político y social que debe ser conducido
de la mejor manera posible, para que no termine en
mayores conflictos y descomposición social. Esta
canalización democrática de los problemas y de la protesta
social podría ser el antídoto para enfrentar las apreciables
limitaciones institucionales que adolece el Estado y la propia
sociedad ecuatoriana desde hace largo tiempo atrás, sobre
todo por un prolongado proceso de pérdida de legitimidad
del orden democrático y de la desconfianza en las
instituciones. Entre 2016 y 2019, la tasa de satisfacción de
los ecuatorianos con respecto al funcionamiento de la
democracia bajó del 52,1% a 38,7%. Un poco más de la
mitad de ecuatorianos (57,5%) respeta y apoya a las
instituciones políticas, pero solo 36,7% cree que sus
derechos básicos están protegidos dentro de la democracia.
En general, la confianza ciudadana sobre las instituciones
de la democracia representativa es minoritaria (Donoso, et
al, 2018).
En tal estado de circunstancias, la pregunta de investigación
que se considera pertinente es la siguiente: frente a la crisis
disruptiva socioeconómica que está atravesando Ecuador
en tiempo del Covid-19, ¿cuáles son los objetivos de
consenso que formarían parte de un pacto social como
alternativa económica para enfrentar esta crisis?
La respuesta preliminar a esta inquietud es que el pacto
social, expresado en un conjunto de acuerdos multinivel
entre las diferentes organizaciones sociales, en conjunto
con el Estado y sus diferentes agencias, se convierte en un
instrumento de valor económico, siempre y cuando se logre
establecer una agenda o agendas de política económica
consensuadas alrededor de objetivos concretos.
De tal forma que el objetivo es proponer una nueva visión
integrada de cambio y transformación económica para
enfrentar la crisis disruptiva por la que atraviesa Ecuador y
poner bases sólidas para su bienestar en el mediano y largo
plazo, para lo cual, se expondrá los siguientes aspectos a
lo largo del documento: la identificación de la literatura
relevante sobre el consenso social como instrumento
económico; una caracterización de la disrupción social y
económica provocada por la pandemia del coronavirus; una
propuesta de agenda económica de consenso y, finalmente,
las principales conclusiones.
Marco teórico. El acuerdo social como instrumento de
valor económico
Para los países en desarrollo con problemas económicos
estructurales y falta de consensos sociales mínimos en
todos los órdenes, el conflicto social suele ser algo
permanente y el orden casi siempre es contingente. Para
enfrentar esta situación, el orden y la búsqueda del equilibro
van a exigir ciertos marcos institucionales que no desgarren
el entramado social, es decir, un mínimo de estructuras
sociales que soporten este proceso permanente de
conflicto-orden-equilibrio y que no termine en fracaso y
descomposición social (Serrano-Gómez 2002).
Desde los orígenes de la Economía Política, tanto Adam
Smith como David Ricardo consideraban la existencia de un
“orden natural” basado en el egoísmo personal y en libre
mercado, todo lo cual conduciría a la felicidad de la
sociedad en su conjunto (Jaramillo, 2013); mientras que “el
programa neoclásico se le puede asociar una epistemología
instrumentalista, el individualismo metodológico, una
racionalidad ilimitada y una concepción de la economía
centrada en la escasez y los intercambios” (Lavoie,
2009:16). En ambas perspectivas, se apela al mercado
cómo el mejor instrumento de asignación de recursos, la
configuración de un estado minimalista que garantice
bienes públicos como seguridad, salud y educación, para de
esta manera construir una sociedad homogénea. La
eficiencia y la productividad se conviertan en los
instrumentos fundamentales para garantizar mejores
condiciones de vida de los ciudadanos (Ricardo 1959) y
donde prima un “orden espontáneo” en base a las acciones
individuales (Hayek 1958). Este autor, en una de sus obras
más conocidas titulada Camino de Servidumbre, planteó
que la libertad individual constituye un principio moral de la
acción política, que no puede ser cuestionada por su valor
intrínseco, por tanto, rechazó la posibilidad de la
responsabilidad social de la sociedad y del Estado en
relación con las necesidades de las mayorías. De tal forma
que no quedaría espacio para el consenso como
instrumento de unidad en conductas y acciones.
Una variante del enfoque neoclásico, ligado a una crítica
sobre la decisión racional, constituye el Nuevo
Institucionalismo Económico (NIE), que se adentra en el
papel que juegan las instituciones para corregir fallas del
mercado, ya que asume una posición que cuestiona al
equilibrio natural de los mercados y a la maximización de
las funciones de decisión, puesto que no existe plena
información sin restricción ni coste (Coase 1960; Williamson
1989), de ahí que comportamiento oportunista y racional de
los actores puede ser condicionado por un conjunto de
instituciones entendidas como sistemas de reglas,
incentivos y costos.
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Desde los planteamientos de corte keynesiano y post-
keynesiano, se plantea la necesidad de un Estado vigoroso
para suplir los bienes públicos esenciales como salud,
educación y seguridad, pero al mismo tiempo, para regular
las “fallas” de mercado hacia un óptimo social en términos
de bienestar (Keynes 1951; Lavoie, 2009). Desde la
Ecología, los planteamientos se complementan con la
necesidad de establecer condiciones de sostenibilidad
ambiental que van más allá de las posibilidades que brinda
el libre juego del mercado (Martínez Alier 1991).
En cuanto al marxismo, Marx (1857) argumentó que la
producción es “socialmente determinada”, es decir, no se
trata de relaciones entre productores individuales y entre
objetos, ni tampoco termina en sus relaciones técnicas, sino
se trata de leyes que explican el proceso de producción
material en los diversos estadios de la evolución histórica.
En la parte que nos interesa para este documento, el
marxismo analiza las conexiones entre los fenómenos de
orden social que a su vez determinan los fenómenos del
orden individual. En el capitalismo, el mercado une y al
mismo tiempo enfrenta al dueño del capital y al dueño de la
fuerza de trabajo, en una relación de explotación, en el
marco de una sociedad y de un Estado burgueses, que no
requieren o no les están permitidas las opciones de
coordinación y cooperación.
Frente a estas diversas posiciones que se presentan como
irreconciliables y que llevan décadas de debates
académicos y políticos inacabados, se hace necesario
identificar otros elementos teóricos que sustente la
posibilidad de los acuerdos sociales en el ámbito
económico. Precisamente, lo que sigue a continuación es
una breve exposición de tres corrientes de pensamiento que
se considera podrían aportar a este debate; desde la ciencia
política, a través de los conceptos de gobernanza y
gobernabilidad; y desde la economía, a través de las teorías
provenientes del regulacionismo y, desde el
neoestructuralismo latinoamericano. Dejamos constancia
que se trata de un primer esfuerzo intelectual por juntar
estas perspectivas científicas en el ámbito de las ciencias
sociales y cuya profundización, por el momento, salen de
los alcances del documento.
El concepto de gobernanza ha tenido un proceso extendido
de evolución en cuanto a su definición, en un inicio como el
“arte de gobernar”, pasando luego por ejercicio del poder
político hasta lo que hoy se acepta como la forma de
regulación de las relaciones entre los actores que
intervienen en la política pública (Fontaine 2015). El
enfoque de la gobernanza política asume que existen
interacciones de los actores estratégicos de una sociedad
con capacidad de alterar reglas y definir un determinado
sentido de la sociedad. Estas interacciones son diversas,
dinámicas y complejas (Kooiman, 2004).
Siguiendo a Kooiman (2004), es posible afirmar que el
concepto de interacción, entendido en términos de una
relación de mutua influencia entre dos o más actores o
entidades, constituye el núcleo analítico de la gobernanza,
en tanto permite aprehender metodológicamente el
complejo entramado sociopolítico de una sociedad. Por
tanto, el concepto de gobernanza pone énfasis en el
sistema de interacciones entre el Estado y la sociedad y
viceversa. La idea de que la instrumentación de la acción
pública se encuentra condicionada por los modos de
gobernanza implica entender que las políticas, más allá de
su sentido pragmático, constituyen el resultado de un
determinado sistema institucional, del balance de fuerzas
de los distintos actores individuales y colectivos, y de la
capacidad del Estado (Fontaine, 2015).
Por su parte, la gobernabilidad hace referencia a la forma
de gobernar, o las características de la orientación y forma
de actuar del gobierno, a partir de criterios tales como:
legitimidad, representatividad, responsabilidad y eficacia de
las políticas. La interacción social entre actores se convierte
en un proceso retroalimentado que podría seguir dos
caminos: por un lado, recrear el conflicto y el enfrentamiento
social para sostener privilegios de unos pocos o, por otro
lado, buscar compromisos sociales entre la estabilidad y la
flexibilidad. En tal sentido, no existen fórmulas milagrosas
sobre la buena gobernanza, pero se puede plantear la
lógica de lo adecuado en circunstancias complejas:
La lógica de lo adecuado es otra manera de
entender lo que motiva a los actores. Tiene mucho
que ver con el razonamiento incrementalista y la
racionalidad limitada, pues “lo adecuado” es a
menudo una solución provisional, contextual, que
no es necesariamente la mejor opción, sino un mal
menor que permite a los actores políticos y
administrativos llegar a un acuerdo para seguir
adelante con sus agendas respectiva (Fontaine
2015, pág. 69)
Por su parte, la Escuela Regulacionista plantea que la
acumulación capitalista no está en condiciones de regularse
por sí misma, requiriendo de un marco institucional (un
modo de regulación) que, codificando las relaciones
sociales en determinadas formas institucionales, contribuye
de modo importante a estabilizar la economía, articular
lógicas e intereses de diversos actores atenuando sus
contradicciones, facilitando el ciclo del capital y
contribuyendo así a la acumulación de capital (Aglieta 1979;
Bustelo 1994; Boyer 1986); por tanto, la economía
capitalista siempre tiene un régimen de acumulación y un
modo de regulación, donde no existe la determinación de
uno sobre otro.
El conjunto de instituciones configura el llamado modo de
regulación (MR), que a su vez permite la reproducción de
un régimen de acumulación de capital (RAC). Estos dos
elementos van a funcionar de una determinada forma en
sociedades específicas. Cuando se tiene una situación de
complementariedad entre el RAC y el MR, se tiene un
modelo de desarrollo, en el sentido de que existe un nivel
alto y duradero de acumulación de capital. En suma, para
que la acumulación de K pueda ser compatible con la
cohesión social se requieren mecanismos de mediación
social y estos mecanismos son las instituciones que tienen
un carácter histórico.
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Desde el estructuralismo latinoamericano, el planteamiento
es adentrarse en el concepto de sistema económico que
incorpora la variable política relacionada con el marco
institucional, ya que un sistema económico viene a ser un
conjunto de relaciones estructurales básicas económicas,
técnicas e institucionales. De ahí que Di Filippo (2005)
plantea el concepto de sistema y a la vez el concepto de
poder, pero este último entendido como poder
institucionalizado, es decir, el poder político está
mediatizado por el conjunto de reglas sociales que las
establecen las instituciones, que en plano económico van a
tomar la forma de instituciones económicas (propiedad,
contrato, etc.). Es decir, las instituciones económicas
pueden modelar el comportamiento político de la
administración pública y de los grupos de interés.
La Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
plantea directamente en sus últimas publicaciones frente a
la crisis del Covid-19 que:
Para hacer frente a la crisis sanitaria —cuya
duración ha sido mayor de lo que se había
previsto— y a sus graves efectos económicos y
sociales, se necesitarán pactos políticos y sociales
que se construyan con la participación de una
amplia variedad de actores, que permitan
universalizar la protección social y la salud, y,
sobre todo, que reorienten el desarrollo sobre la
base de la igualdad y las políticas fiscales,
industriales y ambientales para la sostenibilidad.
Los pactos deberán tener por objeto sentar las
bases para construir un Estado de bienestar que,
entre otros objetivos, asegure el acceso universal
a la salud, una fiscalidad redistributiva, un
incremento de la productividad, una mejor
prestación de bienes y servicios públicos, un
manejo sostenible de los recursos naturales, y un
aumento y una diversificación de la inversión
pública y privada. Los pactos tendrán que ser
acuerdos de largo alcance que incluso podrán
derivar en nuevos procesos constitucionales
(CEPAL 2020b, pág. 1)
Metodología
La metodología del presente estudio es explicativa y se ha
elegido la técnica de referencias cruzadas, que se aplicó a
un considerable conjunto de estudios e informes sobre tres
aspectos: i) las teorías políticas del orden-conflicto; ii) las
alternativas de cambio y transformación desde el ámbito
económico y, iii) una caracterización de la crisis
socioeconómica agravada por la pandemia del Covid-19. La
intención metodológica para cumplir con el objetivo
propuesto es relacionar las teorías políticas sobre
consenso-conflicto con las teorías económicas que dejan de
lado el comportamiento racional de los agentes
económicos, para de esta manera vislumbrar posibles –o
deseables- alternativas de política económica para
i
Para De Sousa Santos (2020), la pandemia de coronavirus es una
manifestación entre muchas del modelo de sociedad que comenzó a
imponerse a nivel mundial a partir del siglo XVII y que ahora está llegando a
su etapa final.
enfrentar las nuevas y complejas circunstancias
provenientes de la pandemia del Covid-19. Por esta razón,
el enfoque teórico utilizado es de Economía Política, a partir
de la revisión del proceso histórico que se proyecta a las
condiciones actuales, la importancia del poder político
institucionalizado (marco institucional) que moldea o
condiciona al proceso de acumulación del capital; y la
integralidad entre economía-sociedad-ambiente.
Desarrollo y discusión
La profundidad de la crisis: una disrupción sin
precedentes
La pandemia del covid-19 ha generado nuevas y difíciles
circunstancias que son inéditas en el mundo y en Ecuador
en particular
i
que podría catalogarse como una “disrupción
económica” por su tamaño y rapidez, con profundos
impactos que se expresan en un declive pronunciado de la
actividad económica y sus consecuencias inevitables de
destrucción de empleo productivo y de agravamiento de las
condiciones de vida de los ciudadanos (PUCE-IIE 2020).
Los impactos adversos en las bases productivas internas y
el shock externo son considerables en el caso ecuatoriano,
pues de acuerdo con Camino-Mogro (2020), las políticas de
confinamiento y aislamiento social han reducido la creación
del número de empresas formales (-73%) y los montos del
nuevo capital (-40%), además, una gran disminución
general en las entradas de inversión extranjera directa (-
63%) (Camino-Mogro y Armijos 2020); mientras que el
shock externo tendrá mayores efectos recesivos en
Ecuador y Bolivia, dentro de la zona Andina (Díaz-Cassou,
Carrillo-Maldonado y Moreno 2020), En tales condiciones,
bien se podría afirmar que este país se presenta como una
de las sociedades latinoamericanas más vulnerables frente
a afectación sanitaria del Covid-19 y, seguramente, esta
situación no es coherente con un país de “renta media alta”.
A febrero de 2021, el número de contagiados llegó a 275 mil
personas y 16 mil fallecidos, ahora bien, estos datos deben
contextualizarse en la realidad ecuatoriana. La población
total es 17,5 millones de habitantes, que representan 4% del
total de América Latina y el Caribe; sin embargo, ocupa el
puesto octavo entre 33 países en el número de contagiados
por Covid-19 (1,3% de los contagiados en la Región), y el
puesto séptimo por número de fallecidos (2% del total
latinoamericano) (Statista 2021).
La economía real ha presentado un paupérrimo desempeño
desde el año 2015 en adelante, debido al bajo crecimiento
económico, episodios atípicos de deflación cero o negativa,
destrucción de empleo productivo que empuja a los
trabajadores a la informalidad o al desempleo abierto. El
Banco Central del Ecuador (BCE 2021) informó que la
actividad económica nacional cayó -7,6% durante el 2020,
pero lo más grave, según las proyecciones del FMI (2020a),
la economía ecuatoriana entraría en una fase de lento
crecimiento de 2,2% promedio anual, en términos reales, a
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partir del 2021 hasta 2025, todo lo cual muestra la
complejidad de las circunstancias económicas que debe
enfrentar el país.
Las últimas mediciones del mercado laboral muestran una
realidad complicada, pues a diciembre de 2020, el
desempleo afecta a 400 mil personas (5% de la población
económicamente activa, PEA); 5,1 millones de personas
bajo la categoría de subempleo, trabajador no remunerado
y otro empleo no-pleno (63% de la PEA); y tan solo 2,0
millones de personas con empleo adecuado o con garantías
sociales y económicas (37% de PEA) (INEC 2020). De tal
suerte que el trabajo informal, por su envergadura y
persistencia, dejó tiempo atrás de ser una cuestión
coyuntural sino más bien estructural. Según Arias, Torres y
Carrillo (2020), el empleo informal es mayor al 70% en el
período de análisis 2007 y 2019 y se mantiene más en las
zonas rurales con respecto a las urbanas, concentrándose
en las actividades tales como agricultura, comercio y
construcción, aunque no se evidencian grandes diferencias
entre hombres y mujeres.
Al reducirse considerablemente las fuentes de empleo
formales por la crisis sanitaria y al incrementarse las
ocupaciones informales de baja productividad y de bajos
ingresos personales y familiares, los efectos no podrían ser
otros que la creciente pauperización de los ecuatorianos, en
efecto, la incidencia de la pobreza nacional por ingresos
pasó de 22,9% en 2016 a 23,2% en 2018, 25% en 2019 y
32,4% en 2020. El nivel de pobreza extrema se ha ubicado
en promedio en 17,3% de la población en el período 2016-
2020 (INEC 2020). Según estimaciones de UNICEF (2020),
al terminar el 2020, la tasa de pobreza se incrementará en
10 puntos, añadiendo no menos de 1,8 millones de
ecuatorianos a la condición de pobres y no menos de 1,4
millones de ecuatorianos a la condición de pobres extremos.
En tal realidad, UNICEF hace una afirmación grave en el
sentido de que Ecuador ha duplicado el número de años
estimados para salir de la pobreza pasando de 8 a 19 años.
En materia fiscal, el déficit de todo el sector público no
financiero (SPNF), dada las pérdidas de ingresos fiscales y
la necesidad de incrementar gastos sanitarios y sociales
para enfrentar la actual crisis socioeconómica, llegó a -
5.937 millones de dólares al finalizar el 2020, desde un
déficit inicial de -3.200 millones presupuestados. Estos
crecientes niveles de déficit fiscal del SPNF han conducido
a un incremento considerable de las necesidades de
financiamiento público, las cuales pasaron de 10,5% del PIB
en 2018 y 2019 al 16% del PIB en el 2020 (FMI 2020a y
MEF 2020a). Evidentemente, esta magnitud de recursos
presiona a las autoridades gubernamentales para lograr su
financiamiento y termina ineluctablemente con el
incremento del endeudamiento público, así la relación
deuda pública consolidada llegó a 63,4% del PIB en enero
de 2021 (MEF 2021; FMI 2020a).
Con relación al sector monetario y financiero, los problemas
se expresan en la falta de liquidez en las empresas y en los
hogares, a lo que habría que añadir la pérdida de reservas
internacionales y su bajo nivel frente a la liquidez total. Los
problemas estructurales en el ámbito financiero se han
agravado por el alto grado de racionamiento del crédito
productivo, la mantención de altos costos del dinero
expresado en tasas de interés y en costos de comisiones
bancarias y, en general, por la exclusión financiera que
prima en el país (García 2019b).
En ámbito de la balanza de pagos, la cuenta corriente
terminó con un valor positivo de 2,5 mil millones de dólares,
luego de 3 años consecutivos de saldos negativos, pero hay
que entender que esta situación se debió a una caía
considerable de importaciones de bienes y servicios y una
baja de todas las cuentas de ingresos primarios y
secundarios internacionales (BCE 2020).
En octubre de 2020, el Gobierno Nacional contrató un
crédito de Facilidad de Fondos Extendida (EFF, por sus
siglas en inglés) por un valor de 6,5 mil millones de dólares,
a 10 años plazos y con una tasa de interés del 2,9%, con
una duración de 27 meses, cuyos objetivos son mitigar la
crisis socioeconómica del Covid-19 y asegurar la
sostenibilidad de las finanzas públicas. Como es conocido,
este tipo de programas se concentran en el ajuste fiscal y
en la sostenibilidad de la deuda pública, a través de la
reducción de la inversión pública y del gasto corriente, sin
embargo, tales medidas reducen la demanda agregada,
que, al complementarse con un manejo monetario
restrictivo, impacta negativamente en el dinamismo
económico de mediano plazo.
En definitiva, la crisis del Covid-19 ha profundizado la
recesión económica que venía desde 2015 (García 2019a),
ha provocado una ruptura de las principales cadenas
productivas (UCE 2020) y ha puesto en riesgo la cadena de
pagos y la disponibilidad de liquidez interna (ESPOL 2020).
Las alternativas de política económica se presentan muy
limitadas a partir del propio programa económico
fondomonetarista, tal como se mencionó en líneas
anteriores. A todo lo anterior habría que sumar la transición
política en la que está inmerso Ecuador, una vez que entre
en funciones el gobierno electro presidido por Guillermo
Lasso, a partir de mayo de 2021, en un contexto de crisis
disruptiva mencionada a lo largo de este documento y de un
claro fraccionamiento de las fuerzas políticas que actuarán
en la nueva Asamblea Nacional.
La propuesta: Agenda Económica de consenso
Luego de la exposición teórica sobre el consenso y el
conflicto y el análisis de la crisis disruptiva que sufre el país
en época del Covid-19, la propuesta es levantar una Agenda
Económica Consensuada que permita alcanzar al menos 4
grandes objetivos bajo la lógica de lo adecuado o suficiente:
1. La recuperación económica inclusiva y solidaria.
2. La superación de la insostenibilidad fiscal
3. El fortalecimiento de la red de protección social vigente
en beneficio de los sectores más vulnerables de la
sociedad ecuatoriana
4. La efectivización de un proceso de transición ambiental
mediante el cambio energético sostenible y el consumo
responsable de los ciudadanos.
Las estrategias para alcanzar estos objetivos deben
mantener un doble enfoque, en primer lugar, como parte de
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un proceso de corto plazo, es decir de atención a la
emergencia sanitaria y el alivio a las complicaciones
económicas y sociales a las que se ha visto abocado el país
y, en segundo lugar, desde una perspectiva de largo aliento,
de transformación y cambio económico para “no volver
atrás” hacia la mantención de los problemas estructurales.
Sin duda, se requiere poner en marcha en primer lugar el
plan nacional de vacunación de gran parte de la población
ecuatoriana, como primer requisito para pensar en la
necesaria reactivación económica. En el recuadro 1 se
puede apreciar una vista de conjunto de los objetivos y sus
alcances que alimentarían el pacto económico.
Tabla 1. Principales objetivos y alcances de una agenda
económica para consenso social
Objetivos agenda económica para consenso
Impulsar la reactivación económica progresiva,
interrelacionada con el “aplanamiento” de la curva de
contagio del Covid-19 y la implementación de un proceso
sostenido de vacunación de la población, que en esencia
permita la protección y la generación de empleo
productivo, la atención a la soberanía y a la seguridad
alimentaria; la interrelación equitativa campo-ciudad; la
generación de valor agregado con conocimientos
científicos y ancestrales y cambios tecnológicos, con
cuidado y responsabilidad frente a la naturaleza.
Promover la sostenibilidad fiscal mediante una
asignación eficiente de los recursos públicos, que
implique: evaluar la calidad del gasto, modificar la
relación entre incentivos tributarios y beneficios (más
incentivos por más empleo), enfrentar la evasión y elusión
fiscal, reducir el gasto tributario, luchar contra el
contrabando y todo tipo de corrupción, y; fomentar la
coherencia entre la política fiscal y el pacto social que
constituya un balance con la garantía de derechos.
Fortalecer la red de protección social que garantice el
bienestar de las personas, desde un marco de ejercicio
de derechos y desarrollo de capacidades, con prioridad
en los sectores más vulnerables de la sociedad
ecuatoriana, con especial énfasis en el gasto en
educación y salud, y promoviendo el acceso a servicios
públicos de calidad que conecten con todos los rincones
del territorio ecuatoriano.
Consolidar un proceso de transición ambiental que
resguarde los derechos de la naturaleza mediante la
conservación de la biodiversidad, la bioeconomía circular,
la matriz energética y de materiales sostenibles; que
proteja la naturaleza y sus fuentes hídricas, garantizando
el cumplimiento de normas ambientales sobre las
actividades extractivas tales como petróleo y minería
legal, y eliminando la minería ilegal, a partir de una mayor
eficiencia productiva-energética, que conlleve una
transformación con producción y consumos responsables
orientada hacia procesos sostenibles.
Fuente: Elaboración propia, a partir de Fundación ESQUEL
(2020)
El conjunto de políticas para el cumplimiento de tales
objetivos podría detallarse de la siguiente manera:
Reactivación económica y empleo
i. Concretar un gran acuerdo público-privado con el
sistema bancario nacional y con las instituciones
de regulación y control financiero del Estado, para
desarrollar un esquema técnico sobre el sistema
de tasas de interés en el país. Prioridad:
precautelar el acceso a crédito controlando el
incremento de los costos financieros.
ii. Desarrollar instrumentos de liquidez y mecanismos
de pago electrónico accesibles, que permita, por
un lado, la reducción de demanda de billetes y
monedas circulantes, y por otro, fomentar la
bancarización de varios segmentos de la
población.
iii. Fortalecer los programas de crédito para la base
productiva del país: microempresas; medianas
empresas; organizaciones de la economía popular
y solidaria; economía familiar campesina.
iv. Reestructuración de deudas frente al sistema
financiero nacional, tomando en cuenta los nuevos
ingresos de las familias y empresas.
v. Establecer programas emergentes de
encadenamientos, asociatividad y
emprendimientos, en cadenas productivas tales
como: bienes y equipos sanitarios; alimentos
procesados y naturales ecológicos y de producción
local; vivienda y desarrollo urbano; desarrollo
informático y tecnológico: software para educación
y emprendimiento; turismo sostenible.
vi. Poner en marcha una reforma laboral para el
“empleo decente” de largo plazo, que incluya:
proporcionalidad en los costos de despido;
flexibilidad en la jornada laboral; promoción del
teletrabajo con garantías sociales y de salud
sicológica; flexibilización en el esquema de
aportación a la seguridad social; y, ampliación de
la base de aportantes al IESS.
vii. Reformar radicalmente el actual sistema nacional
de compras públicas, incluido el Servicio de
Compras Públicas (SERCOP).
viii. Ampliar el apoyo técnico, en conocimientos y
acceso a crédito, a las organizaciones de la
economía popular y solidaria y a las unidades
familiares campesinas, que han sido y son sujetos
estratégicos para la soberanía y la seguridad
alimentaria.
ix. Poner en marcha una reforma arancelaria que
facilite la reactivación económica y potencie
cadenas productivas competitivas y sostenibles, a
partir de una reducción apreciable de aranceles
ligados a los insumos de producción y materias
primas.
Sostenibilidad fiscal
i. Racionalizar el gasto corriente para que esté en
relación directa con las actuales circunstancias
que vive el país.
ii. Implementar una reforma tributaria integral, que
supere la dispersión de tributos y permita eficiencia
recaudatoria y progresividad impositiva, con mayor
énfasis en los ingresos y el patrimonio de las
personas más que en los impuestos regresivos al
consumo.
iii. Renegociar la deuda pública por medio de una
estrategia de perfilamiento de obligaciones
externas que alivien la presión presupuestaria.
iv. Implementar un nuevo modelo de
descentralización fiscal que se sustente en la
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cohesión territorial; la entrega de servicios básicos
de calidad; la inversión en infraestructuras
pertinentes, el fomento productivo y el manejo
ambiental.
v. Promocionar las alianzas y consorcios públicos
privados que aglomeren recursos privados y
públicos relacionados con la obra pública y la
generación de empleo productivo, bajo parámetros
de eficiencia, transparencia y rendición de
cuentas.
vi. Revisión y nueva estructuración del gasto
tributario (lo que el Estado deja de cobrar por
exenciones y deducciones tributarias).
Fortalecimiento de la red de protección social
i. Rediseñar y fortalecer el sistema nacional de
protección social, el mismo que debe tener dos
objetivos primordiales: sostener a la población más
pobre y vulnerable del país, y proveer servicios
públicos de salud, educación y bienestar social de
manera eficiente e inclusiva.
ii. Actualización y amplificación del sistema de
registro social.
iii. Generar cadenas logísticas de provisión y
distribución de alimentos de primera necesidad,
acceso a agua limpia e implementos sanitarios a
personas en condiciones de vulnerabilidad.
iv. Implementar un proyecto integral para la
prevención de la violencia de género.
v. Fortalecer la integración del Sistema Nacional de
Salud.
vi. Mejorar conectividad y acceso a internet,
especialmente de los sectores más pobres de la
sociedad.
vii. Mantener los flujos de ingreso para la población
bajo condición de vulnerabilidad a través de
ayudas para sostener a los hogares en condición
de pobreza extrema, pobreza y en riesgo de
pobreza y ayudas para prevenir el desempleo.
viii. Generar incentivos para la contratación laboral de
personas pertenecientes a grupos vulnerables,
garantizando sus derechos fundamentales
Cambio y transición energética
i. Utilización eficiente de la capacidad instalada en
energía hidroeléctrica y generar incentivos para la
incorporación de energía limpia y procesos
sostenibles en el sector productivo nacional.
ii. Implementar incentivos monetarios e impositivos
para la incorporación de energía limpia y procesos
sostenibles en el sector productivo nacional.
iii. Generar procesos de transparencia de precios de
producción y comercialización de combustibles
fósiles, incluyendo: GLP, gasolinas, diésel y gas
natural.
ii
Bowles y Carlin afirman que la pandemia del Covid-19 provoca un cambio
radical de la narrativa económica, pues los cambios necesarios para
enfrentarla obligan a la acción del propio Estado (con autoridad para sostener
el aislamiento social), el movimiento del mercado (incentivos materiales a
través de precios y competencia) y la acción decidida de la sociedad (con
empatía, altruismo, sostenibilidad e identidad).
iv. Aplicación del Código Orgánico Ambiental y de sus
regulaciones.
v. Impulsar el turismo sostenible.
vi. Profundizar los avances en mitigación y
adaptación al cambio climático con mejor y mayor
acceso a recursos económicos de los fondos
internacionales con una política integral.
vii. Incorporar mayor bio-conocimiento a las
actividades agropecuarias y de la pesca en
general, para la incorporación de mayor valor
agregado y una apreciable diversificación
productiva.
viii. Implementar programas de economía circular,
eco-eficiencia tanto a nivel de hogares (cocinas
inducción, uso de energía solar, etc.), así como en
los sectores productivos, especialmente micor,
pequeñas y medianas empresas.
ix. Impulsar programas de educación y promoción
para un mayor consumo responsable y sostenible
de los ciudadanos.
Discusión
En este punto conviene reiterar el planteamiento central de
la investigación: existe un carácter sistémico-disruptivo que
actualmente enfrenta Ecuador en todos los órdenes en
época del Covid-19, frente a lo cual, se presentan
condiciones objetivas para esgrimir la necesidad de
respuestas también sistémicas (holísticas) y no parciales.
De ahí nace el planteamiento de un pacto económico,
expresado en una agenda de política económica, que exige
la definición de objetivos e instrumentos concretos y
factibles; sin planteamientos maximalistas, pero sí
reconociendo la pluralidad de los diferentes sujetos con
derechos, a partir de una política económica contingente,
bajo la “lógica de lo adecuado” y lo necesario (Fontaine
2015). Sin duda, esta última perspectiva choca con los
planteamientos extremos, de mucho mercado y poco
Estado y viceversa
ii
Las condiciones objetivas señaladas se expresan en que el
país tiene restricciones de manejo monetario por su
condición economía formalmente dolarizada; sus ingresos
petroleros, tributarios y de otras fuentes están contraídas y
existen evidentes limitaciones en cuanto a oportunidades en
el comercio internacional y la recepción de inversión
extranjera directa.
Todo lo anterior se expresa en la posibilidad y en la
necesidad de un pacto social multinivel entre la sociedad
con sus múltiples organizaciones, sectores empresariales y
productivos de todo tipo, y el Estado en sus diferentes
niveles, con establecimiento de metas conjuntas en
términos de empleo, productividad, inversión, servicios
públicos de calidad, protección social, medio ambiente e
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infraestructuras públicas pertinentes. Este pacto social se
fundamenta en los cuatro objetivos antes mencionados, que
a su vez van a requerir un conjunto de medidas de política
económica coherentes con tales propósitos y que darían
paso a nuevos y flexibles instrumentos económicos.
Conclusiones
No cabe duda de que la actual crisis integral o crisis
disruptiva que enfrenta Ecuador exige un conjunto de
nuevas y diferentes respuestas políticas, sociales,
económicas, ambientales e institucionales. La versión
política tradicional muestra grandes signos de agotamiento
por la gravedad de los desequilibrios socioeconómicos y
ambientales hoy presentes en el país. Para provocar
cambios en estas conductas sociales y de grupos,
consideramos que la crisis sanitaria como tal solo podrá ser
enfrentada desde una “respuesta social” o acción colectiva,
que parta de una agenda de política económica de
consenso, a partir de un enfoque de políticas necesarias y
suficientes y no maximalistas. Esta propuesta requiere
pluralidad ideológica, política y económica para resolver los
problemas y el conflicto social. El problema no es que exista
conflicto social, sino que, cada sociedad debe tener la
capacidad de encontrar su propio camino de salida y
superación de tal situación, sin fracturar sus bases
institucionales, sus valores sociales y su confianza en la
democracia.
La agenda de política económica de consenso debería
establecer cuatro grandes objetivos:
i. La recuperación económica inclusiva y solidaria,
fortaleciendo las cadenas productivas; impulsando
el dinero electrónico; acordando una reforma
laboral para el empleo decente (OIT); definiendo
con el sistema financiero una adecuada estructura
de costos financieros, sin afectar su solidez y
estabilidad, promoción de inversiones público-
privadas en infraestructura digital, logística,
manufactura y ambiental.
ii. La superación de la insostenibilidad fiscal, a fin de
que los recursos públicos sean un verdadero
soporte de los derechos ciudadanos;
reestructurando la deuda pública; impulsando una
reforma tributaria integral y progresiva, con énfasis
en menores impuestos empresariales a cambio de
creación de empleo productivo; racionalizando el
gasto corriente y burocrático; implementando un
nuevo sistema de compras públicas sin corrupción
y con prioridad en el producto y en el servicio
nacional.
iii. El fortalecimiento de la red de protección social
vigente en beneficio de los sectores más
vulnerables de la sociedad ecuatoriana,
garantizando la salud con un verdadero sistema
nacional de salud integrado, con los aportes
sanitaros público, privado y comunitario;
reformando la seguridad social para una mejor y
mayor cobertura y con una gestión eficiente y
honesta; protegiendo los ingresos de los sectores
más vulnerables frente a la crisis del Covid-19.
iv. La efectivización de un proceso de transición
ambiental mediante el cambio energético
sostenible a partir de la energía hidroeléctrica, la
innovación tecnológica en las empresas y el
consumo responsable de los ciudadanos.
Finalmente, de lo expuesto dentro de la revisión teórica, se
concluye que existen planteamientos conceptuales y
metodológicos que valoran el consenso social como un
instrumento económico y no solo como una simple narrativa
de buena voluntad en momentos de crisis socioeconómica.
Así, desde la ciencia política, a través de los conceptos de
gobernanza y gobernabilidad que determinan sistemas
institucionales y de participación ciudadana para alcanzar
objetivos comunes e individuales; y desde la economía, a
través de las teorías provenientes del regulacionismo, bajo
los conceptos de régimen de acumulación y un modo de
regulación que abren espacios de comprensión del rol de
las instituciones económicas y desde el neoestructuralismo
latinoamericano que entiende que la economía forma parte
de un complejo entramado social, ambiental e institucional,
dentro del cual se encuentra un poder político
institucionalizado. El elemento común de estas teorías es
su desprendimiento del comportamiento oportunista y
racional de los actores sociales, puesto que ninguna
sociedad puede funcionar sin sistemas de reglas,
incentivos, costos económicos, valores éticos y morales y
costumbres.
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