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Modelos burocráticos
Bureaucratic models
URL: https://revistas.uta.edu.ec/erevista/index.php/bcoyu/article/view/1410
Jorge Lasso-Molina
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Fecha de recepción: 25 de diciembre de 2020 Fecha de aceptación: 8 de julio de 2021
Resumen
Uno de los principales paradigmas de la Administración Pública constituye el desarrollo y estructura de un modelo burocrático
(burocracia) que se encuentre en capacidad de cumplir a satisfacción el rol que le corresponde en el ciclo de las políticas
públicas, entendidas éstas como una suerte de definición de lo que Estado decide o no hacer. Los efectos del ciclo político,
la evolución de las necesidades y los permanentes cambios de actores son ejemplos de factores del entorno que afectan a
la burocracia tanto en su estructura como en su funcionamiento, motivos por los cuales se necesita determinar una base de
particularidades que orienten y permitan darle coherencia conceptual y operativa al modelo. A partir de la revisión bibliográfica
referente al tema se ha procedido a estructurar tres niveles de características, que actuando de manera interdependiente,
permiten al modelo burocrático convertirse en una herramienta que apoye y fomente el desarrollo reflejado en la
implementación exitosa de las políticas públicas.
Palabras clave: Burocracia, modelo, paradigma, administración pública.
Abstract
One of the main paradigms of Public Administration is the development and structure of a bureaucratic model (bureaucracy)
that is capable of fulfilling its role in the cycle of public policies, understood as a kind of definition of what the State decides or
not to do. The effects of the political cycle, the evolution of needs and the permanent changes of actors are examples of
environmental factors that affect the bureaucracy both in its structure and in its operation, reasons for which it is necessary to
determine a base of particularities that guide and allow giving conceptual and operational coherence to the model. Based on
the bibliographic review on the subject, three levels of characteristics have been structured, which, acting interdependently,
allow the bureaucratic model to become a tool that supports and encourages development reflected in the successful
implementation of public policies.
Keywords: Bureaucracy, model, paradigm, public administration.
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Universidad Central del Ecuador. Escuela de Administración Pública. Quito-Ecuador. E-mail: jflasso@uce.edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1047-
8214
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Introducción
Históricamente los modelos burocráticos se han ido
transformando sobre la base de cambios en el entorno que
han permitido evidenciar fallas en los mismos, se puede
identificar una línea de evolución: pre burocrático –
burocrático – post burocrático, el modelo burocrático de
referencia es el de Weber. El modelo burocrático se
convierte en el mecanismo que permite ejecutar las políticas
públicas del Estado, y siendo éstas de formulación,
implementación y resultados de largo plazo necesitan de
una estructura operativa que sea capaz de identificar y
realizar los cambios necesarios en forma eficiente, eficaz y
coherente. Es importante, por lo tanto, estructurar grupos de
características, que claramente identificadas y definidas,
permitan la construcción de un modelo en base a las
relaciones que se puedan establecer, y por tanto
determinen el camino por el cual debe generarse y
desarrollarse el modelo burocrático, que termina siendo el
modelo de administración del Estado, y como tal
responsable del bienestar de las personas en relación a la
satisfacción de variadas necesidades.
Metodología
Se ha realizado una revisión sistemática de documentos, de
varios autores, dedicados a los temas de modelos y
burocracia, éstos incluyen artículos científicos, libros y
páginas web, encontrados en tres fuentes: del material
proporcionado en el programa de Doctorado de
Administración Pública de la Universidad Nacional del
Litoral, de documentos estudiados en el desarrollo de la
cátedra universitaria, y los buscados por medio de palabras
clave y con referencia al concepto de burocracia.
Los documentos fueron leídos, analizados y organizados,
escogiéndose los adecuados para tratar el tema de modelos
burocráticos. La clasificación de los mismos se realizó en
función de la información encontrada y que permite apoyar
el contenido de cada uno de los temas que se discuten.
Desarrollo y discusión
Modelo burocrático
Las organizaciones tienen la responsabilidad de satisfacer
determinadas y específicas necesidades a través de
patrones para realizar sus actividades, utilizando modelos
generales que se complementan con las características de
cada organización. El Estado es una organización que usa,
para su administración, el modelo general denominado
burocrático o burocracia. “… el término "burocracia", en
cambio, ha pasado a designar tanto la organización
(aparato o burosistema) que sirve a un Estado como los
funcionarios empleados en ese aparato” (Riggs, 1979,
p.617).
También es posible entender la burocracia como.
…un conjunto articulado de reglas y pautas de
funcionamiento que se insertan en el poder ejecutivo
con la finalidad de, por un lado, dar continuidad,
coherencia y relevancia a las políticas públicas y, por
otro lado, de asegurar un ejercicio neutral, objetivo y no
arbitrario de los poderes Públicos. (Echebarría, 2005,
p.1)
Los conceptos de organización y burocracia son
complementarios, el modelo burocrático nace y se
desarrolla con la organización, posteriormente se influyen
mutuamente, y en un momento determinado el esquema
burocrático obliga al cambio de la organización, por
ejemplo, Ecuador incorporó en su modelo burocrático la
administración por procesos generando el cambio de
estructura en las organizaciones (Secretaría Nacional de la
Administración Pública, 2016), las dificultades se originan
cuando no ha sido posible armonizar la organización y el
modelo, en otras palabras, se presiona su
complementariedad sin entender sus particularidades. “La
naturaleza del esquema normativo, la forma en que los
recursos se estructuran, y su volumen y calidad, generarán
ciertos patrones de comportamiento que a su vez pueden
afectar la cantidad y calidad de los productos obtenidos”
(Oszlak, 2006, p.8).
El desarrollo y ejecución de las políticas públicas es
responsabilidad del Estado, éstas constituyen decisiones
imperativas para él o los grupos a los cuales se dirigen, se
implementan a través del modelo burocrático, y se
constituye en uno de los mecanismos para instrumentar la
violencia física legítima que caracteriza a un Estado (Jaime,
Dufour, Alessandro, & Amaya, 2013).
Podría continuar con los ejemplos, pero el punto es que,
según qué derechos y obligaciones se consideren como
legítimos y qué tipo de jerarquía entre estos derechos y
obligaciones es aceptado (explícita o implícitamente)
por los miembros de la sociedad, la misma acción del
Estado podría ser considerada como una “intervención”
en una sociedad, pero en otra no. (Chang, 2004, p.17)
Estado, gobierno y burocracia son tres conceptos
diferentes, complementarios e interdependientes. Estado y
burocracia son nociones de largo plazo, el gobierno es una
idea de corto o mediano plazo que se encuentra vinculado
a los ciclos políticos de los países, el funcionamiento del
Estado depende de la existencia de un gobierno, que lo
guía, y una burocracia, que ejecuta. “…pero cuando se
pregunta sobre cómo hacer eficiente al aparato estatal, de
una manera general, es usual pensar en sus cuadros
burocráticos” (Trelles, 2009, p.13).
El gobierno, que existe por el Estado, necesita de la
burocracia que cumple varios roles, entre ellos el
infraestructural. “…proporcionando los recursos necesarios
para el cumplimiento de fines de interés general,
habitualmente expresados en los objetivos formales del
Estado” (Oszlak, 1979, p.725).
En general se asocia el modelo burocrático (burocracia) con
las personas (burócrata) (Echebarría, 2005). Es importante
advertir que el concepto de burocracia incluye todos los
recursos que el Estado y gobierno tienen a su disposición
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para el desarrollo e implementación de las políticas
públicas. “…recursos (de diferente tipo: de poder, de
conocimiento, institucionales y organizacionales, de
legitimidad social, simbólicos) para el logro de objetivos
políticos.” (Jaime, Dufour, Alessandro, & Amaya, 2013,
p.61).
En sintonía con su esquema normativo, la burocracia
emplea recursos (humanos, materiales, financieros,
tecnológicos) y los combina de diversas formas para
producir una variedad de resultados o productos –
expresados en forma de bienes, regulaciones, servicios
o incluso símbolos- de alguna forma relacionados con
sus metas y objetivos. La naturaleza del esquema
normativo, la forma en que los recursos se estructuran,
y su volumen y calidad, generarán ciertos patrones de
comportamiento que a su vez pueden afectar la cantidad
y calidad de los productos obtenidos. (Oszlak, 2006, p.8)
Los recursos se clasifican en tangibles e intangibles, en los
tangibles se encuentran las personas (burócratas), la
infraestructura, los bienes materiales y los ingresos
monetarios que alimentan al presupuesto general; como
recursos intangibles se pueden clasificar el conocimiento y
su gestión, la información del entorno y la habilidad en la
toma de decisiones.
Los recursos, que poseen dos particularidades importantes
de cantidad y eficiencia, se combinan por medio de una
función de producción cuyo resultado, principalmente
expresado en el presupuesto general, permite delimitar el
alcance de la actuación del Estado validada por la calidad
políticas públicas (Oszlak, 2006). El equilibrio o
desequilibrio presupuestario es consecuencia de la forma
en que se han usado o piensan usar los recursos,
generando insumos para la estructuración de la política
económica en general y la fiscal en específico. “…el papel
del sector público ha crecido enormemente a lo largo del
tiempo. El hecho de que aproximadamente un tercio del PIB
pase por las manos del sector público lo convierte en una
enorme potencia económica” (Rosen, 2008, p.12).
Visto en términos presupuestarios, esto significa que la
posibilidad de conseguir ciertos niveles de productividad
dependerá, en parte, de la asignación de adecuadas
combinaciones de personal, bienes materiales
(infraestructura) y servicios, alineadas con los fines
perseguidos que, en definitiva, son expresados en
ciertos objetivos específicos. (Oszlak, 2006, p.9)
El modelo burocrático desarrolla y establece esquemas de
actividad, algunos con características formales y otros no
formales, entre los primeros se encuentran los procesos y
procedimientos, en lo segundos las redes. Estos patrones
funcionan no solamente como mecanismos para hacer algo,
sino también como medios de almacenamiento de
información y conocimiento, esto es la capacidad del Estado
para aprovechar su conocimiento y habilidad de aprendizaje
(Stiglitz & Greenwald, 2015).
Estamos hablando de burocracias que opinan y actúan.
La mayoría de estos cuerpos tienen una incumbencia
específica: áreas temáticas de la política pública que
requieren un grado de formación o conocimiento
diferencial, lo que les atribuye opinión y capacidad de
influencia sobre el área en la cual actúan, lo que les
convierte en actor importante para sostener la
estabilidad y orientación al interés público de las
políticas. (Echebarría, 2005, p.10)
La administración del personal es un ejemplo de la
interacción modelo burocrático-recurso, éste puede
establecer un mecanismo de selección amparado en un
determinado perfil (conocimientos, habilidades,
competencias), una vez incorporada la persona su
desenvolvimiento influye en el modelo, su actuación puede
ocasionar que un modelo pensado como proactivo se
vuelva reactivo, logrando que las políticas públicas se
generen como una consecuencia de (reactivo) y no como
un mecanismo para (proactivo).
La posesión de capacidades gerenciales: el solo tener
conocimientos teóricos no es suficiente para poder llevar
a cabo una gestión lo suficientemente óptima, también
hay que poseer o tener desarrollados ciertas
capacidades para llevar o más bien dirigir un
departamento y saber dirigirlo eficientemente, lo que
pasa en las burocracias es que no todos los funcionarios
tienen esas capacidades gerenciales. (Martínez, 2014,
p.95)
El análisis de los vínculos entre modelo y recursos debe
permitir identificar las áreas de mejora en el uso de éstos,
en el caso citado de la administración de personal se
pueden diseñar programas de formación permanentes
durante todo el período en el cual la persona se
desenvuelva en el sector público. Esta estrategia es
importante si se considera que la mayoría de las personas
que trabajan en el Estado terminarán su vida productiva en
éste y con un importante número de años de experiencia. El
modelo debe reflejar estas condiciones en la política laboral
aplicable al sector público.
Si esto último no ocurre, porque el aparato burocrático
no tiene capacidad profesional para atender la mayoría
de demandas de todo el territorio que administra, habrá
una inclinación al orden arbitrario en la atención de los
problemas, bajo criterios que no responden a las
verdaderas urgencias ni, en ocasiones, a la legalidad.
(Trelles, 2009, p.28)
Si se considera como punto de referencia el modelo
burocrático de Weber (Trelles, 2009), es posible establecer
tres momentos importantes en el desarrollo de la
burocracia: pre burocrático, burocrático y post burocrático
(Villoría, 2009). “El pensamiento sobre el gobierno y la
burocracia comienza en China en la dinastía Zhou (771 a.c.-
256 a.c). Durante este periodo una burocracia rudimentaria
empezó a surgir…comenzaron a emitir reflexiones sobre la
Administración” (Villoría, 2009, p.2).
Considerando los modelos pre burocrático, burocrático y
post burocrático, la Tabla 1 contiene la comparación de sus
principales características, para analizar el desarrollo de
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éstos como resultado de cambios en el entorno y/o de
deficiencias de los mismos; por medio de la burocracia el
Estado debe ser capaz de incluir a todos o la mayoría de
ciudadanos y no solamente a un grupo de ellos (Trelles,
2009), y debido a ello es importante restacar los rasgos más
efectivos de cada uno de los modelos presentados.
Por ejemplo, la afinidad política y personal presente en el
modelo pre burocrático se mantiene en el burocrático y el
post burocrático, esta particularidad se encuentra vinculada
al gobierno, qué como administrador del Estado, es parte de
la burocracia, y la afinidad que se menciona nace de los
ciclos políticos electorales. Es clara la relación entre
administración pública y política, se requiere apoyo político
para que los cambios requeridos en la burocracia se logren
en el tiempo y tengan continuidad (Trelles, 2009). “El
"sistema despojos" (spoils system) era la práctica de
considerar a los cargos públicos y sus emolumentos como
botín que había que quitar al partido derrotado y distribuirlo
entre miembros del partido vencedor” (Shafritz & Hyde,
1999, p.135-136).
Tabla 1. Características de los modelos burocráticos
Pre burocrático
Burocrático
Interés político,
objetivos políticos,
afinidad política y
personal, sin control
interno y externo,
lealtad firme, poder
político
Interés público
definido por los
expertos, eficiencia,
administración,
control, especificar
funciones, autoridad,
estructura, justificar
costos, implantar
responsabilidad,
seguir reglas y
procedimientos,
operar sistemas
administrativos
Fuente: Elaboración propia basado en Sociedad moderna y
burocracia. El paradigma burócratico y sus crisis de Villoría, 2009.
Importancia y evaluación
El Estado ha evolucionado, y la importancia que la
burocracia ha ido adquiriendo en este desarrollo se puede
analizar por medio de la relación Gasto Público/PIB, ésta ha
pasado del 20% en el año 1974 al 27% en el 2017 a nivel
mundial (Banco Mundial, s.f). Otra manera de entender la
importancia y fortaleza de la burocracia es por medio de la
percepción de la sociedad. “…evaluar la gestión pública
pasa por el complejo mundo de las percepciones
ciudadanas, en el que fácilmente se producen brechas”
(Canel, 2018, p.71).
El gasto público es la forma por medio de la cual el Estado
ejecuta las políticas públicas, el análisis oportuno de éste
por tipo, cantidad, resultados y temporalidad, debe permitir
identificar las fortalezas, debilidades, oportunidades y
amenazas que acarrea la aplicación de un modelo
burocrático, con el objetivo de desarrollar mecanismos de
flexibilidad y dinamismo, que generados en el contexto del
marco juridico, faciliten la oportuna solución de problemas
de la población en su territorio, considerando que
principalmente el Estado provee intangibles y cuyo
resultado se refleja en el largo plazo (Canel, 2018). “En
pocas palabras: un aparato burocrático precario conspira
contra la gobernabilidad” (Trelles, 2009, p.29).
No existe el gobierno de las leyes, ni son los
gobernantes electos democráticamente los que ejercen
el poder real. El Estado de Derecho se ha diluido entre
reglamentos, regulaciones, circulares, prácticas y
costumbres, que, por reiteradas, se han impuesto. La
burocracia en un fenómeno que determina la vida
pública, condiciona la actividad privada y escapa a todo
control. La burocracia es conservadora, cerrada,
poderosa; contra ella, solo cabe la constante voluntad
de atacar sus núcleos y romper los nudos con los que
ha atado al Estado y a la sociedad. (Corral, 2019)
El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es indicador que se
puede tomar como referencia para evaluar la calidad de
gestión de la burocracia y las consecuencias de las políticas
públicas. Se estructura con tres variables de resultados en
el largo plazo: vida larga y saludable, obtener
conocimientos, y nivel de vida (Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, 2018). “La pérdida media en el
valor del IDH mundial debido a la desigualdad es de
aproximadamente el 20,0%” (Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, 2018, p.4).
La evidencia expuesta permite concluir que uno de los
principales paradigmas de la Administración Pública sigue
siendo el desarrollo e implementación de un modelo
burocrático que, sustentado en el establecimiento de
características generales permanentes y complementadas
con las particularidades de cada país, sirva realmente como
un elemento dinamizador y catalizador del desarrollo de un
país. “…hay que indicar que existen varios estudios que han
encontrado importantes hallazgos al momento de relacionar
la existencia de una burocracia profesional con el desarrollo
económico” (Trelles, 2009, p.29). “…el propio Max Weber
admite que no puede existir un modelo ideal de burocracia
y que puede degenerar en los problemas que actualmente
imperan en la Administración Pública en España debido a
su configuración” (Martínez, 2014, p.89).
Sin embargo, las burocracias evolucionan: puede
asignárseles nuevas funciones o quitarles otras; sus
estructuras pueden adquirir mayor diferenciación y
complejidad; pueden exigírseles nuevos mecanismos
de coordinación; pueden ganar o perder recursos. Estas
dinámicas pueden interpretarse en términos de
procesos deliberados tendientes a adaptar una
combinación dada de recursos a la consecución de
ciertos fines. (Oszlak, 2006, p.6)
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Características
La constitución de un país puede ser la primera referencia
para la estructuración del modelo burocrático, en el caso del
Ecuador los artículos 225 al 234 de su Constitución
establecen el marco general del modelo, que constituye una
combinación del modelo burocrático y del post burocrático
(Asamblea Nacional Ecuador, 2008). A partir de la
constitución se desarrolla la normativa específica, pero tal
como menciona Zuvanic y Iacoviello (2010). “Queda por lo
tanto vago y difuso cómo los funcionarios públicos deberían
contribuir e involucrarse con las políticas públicas, incluso
en sus aspectos más mecánicos y operativos” (p.11).
En la estructura y desarrollo del modelo, es posible elaborar
un primer nivel de características vinculadas con las
instituciones estatales y que se pueden agrupar en:
autonomía, capacidad técnica y capacidad institucional
(Zuvanic & Iacoviello, 2010).
La estructura legal es la primera fuente de autonomía.
“…supone que un cuerpo burocrático se rige por normas y
reglas propias” (Zuvanic & Iacoviello, 2010, p.27). “Es el
grado de aislamiento de la manipulación política y de
intereses de búsqueda de rentas fuera del Estado” (Zuvanic
& Iacoviello, 2010, p.27).
En general se puede asimilar autonomía como libertad de
actuación, considerando que deben existir límites a la
misma, un inferior determinado por lo mínimo que debe
hacerse y que se encuentra establecido en la normativa, y
un superior en donde puede existir un exceso de actuación,
en ocasiones “forzando” y/o “interpretando” la norma. Por
ejemplo la institución encargada de la recaudación de
impuestos lo mínimo que debe hacer es controlar y
recaudar, pero su autonomía no significa que deba irse en
contra de la ley y/o de los derechos establecidos y cobrar
rubros que no le corresponde hacerlo, o elaborar
procedimientos no justificados. “…es cada vez mayor la
cantidad de mecanismos de servicio público a establecer y
más cuantiosas las leyes que los soportan, haciendo que el
sistema burocrático tenga un movimiento cada vez menos
ligero” (Trelles, 2009, p.49).
Dada la extraordinaria heterogeneidad de los elementos
constitutivos de la burocracia estatal, ésta se presenta
al interior de los países como un conjunto de
organizaciones complejas e interdependientes, que no
necesariamente responden a la misma configuración
entre autonomía y capacidad. Esta heterogeneidad
puede proporcionar algunas claves para entender la
dinámica interna del aparato estatal y el grado en el que
diferentes partes de la burocracia pueden cumplir roles
diferentes y hasta contradictorios en un mismo país.
(Echebarría, 2005, p.8)
La autonomía ayuda a responder las preguntas: ¿Qué se
debe hacer? ¿Qué se debe lograr? ¿Cuál es el rol del
modelo burocrático? La respuesta, lógica y coherente, a
estas preguntas determina la capacidad de la burocracia de
involucrarse e influir en el desarrollo e implementación de
las políticas públicas, principalmente en aquellos sectores
denominados como estratégicos, convirtiendo a la
burocracia en políticamente atractiva y por lo tanto sujeta de
captura por parte de grupos políticos y/o privados a través
del gobierno de turno, elegido en procesos electorales
afectados por los ciclos políticos (Echebarría, 2005).
Debido a ello es necesario que el modelo tenga la
capacidad de desarrollar estrategias, por medio de las
cuales el aparato burocrático pueda minimizar el impacto de
los ciclos políticos, tanto en su funcionamiento como en el
resultados de las políticas públicas en vigencia. Un
mecanismo puede ser el establecer claramente, por
ejemplo, cuáles son las funciones directivas que deben ser
cubiertas exclusivamente por personal técnico de carrera en
la institución y/o establecer qué posiciones no estratégicas
pueden ser ocupadas políticamente.
…si la burocracia pretende o quiere ser un actor
fundamental e imprescindible en la elaboración de las
políticas públicas, los funcionarios deben ocupar los
puestos más importantes para que la burocracia llegue
a ese punto; además de conseguir un numero bastante
alto de funcionarios que tengan un puesto de
responsabilidad para tener una representación lo
suficientemente fuerte para ser considerados dentro del
proceso de elaboración de las políticas públicas.
(Martínez Damea, 2014, p.95)
La autonomía se estipula en la normativa que crea las
instituciones, pero el funcionamiento real e impacto de ésta
se logra por medio de la capacidad técnica entendida como
la idoneidad para hacer, que es consecuencia de los
conocimientos, experiencia, competencias y habilidades
obtenidos y desarrollados en el modelo burocrático (Zuvanic
& Iacoviello, 2010). “Cuando el Estado no cumple su rol de
atender a todos los ciudadanos o a una mayoría de ellos, y
sólo lo hace a grupos determinados, se generan
desigualdades que motivan las brechas de desarrollo”
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2018,
p.1).
La capacidad técnica se constituye en una segunda fuente
de autonomía, ayuda a responder a las preguntas: ¿Cómo
hacer? ¿Cuándo hacer? “En consecuencia, la burocracia
debe verse como un actor clave para alentar acuerdos
prolongados en el tiempo, especialmente por su capacidad
para llevarlos a la práctica” (Zuvanic & Iacoviello, 2010,
p.10). Carrera & Rivera (2012) precisan que el análisis de la
capacidad institucional tiene tres áreas: la normativa, el
análisis organizacional y la participación ciudadana.
La normativa constituye la estructura legal con la cual se
desarrolla la burocracia, constituye la primera fuente de
autonomía, y debe ayudar a responder la pregunta ¿De qué
forma es posible mejorar la eficiencia sin incrementar la
normativa? (Hentze, s.f.). “…es cada vez mayor la cantidad
de mecanismos de servicio público a establecer y más
cuantiosas las leyes que los soportan, haciendo que el
sistema burocrático tenga un movimiento cada vez menos
ligero” (Trelles, 2009, p.49).
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El análisis organizacional considera a todos los recursos del
modelo burocrático, es el análisis de su capacidad técnica,
debe ayudar a responder las siguientes preguntas: ¿Cómo
se puede motivar a los servidores/as públicos? Cómo se
pueden medir los logros? (Hentze, s.f.). Dos son los
principales resultados del análisis organizacional: el
fortalecimiento de la cultura institucional para convertirla en
una fortaleza y recurso valorado, y el desarrollo
organizacional como orientación del camino a recorrer en el
perfeccionamiento del modelo.
La participación ciudadana constituye el control externo y
uno de los mecanismos de evaluación de la eficiencia,
efectividad y economía de los resultados, es un dispositivo
para asegurar que la autonomía y la capacidad técnica son
adecuadamente utilizadas. El desarrollo de mecanismos
adecuados de participación ciudadana es posiblemente uno
de los mayores retos a lograr en cualquier modelo.
Los procesos electorales constituyen un mecanismo de
participación ciudadana y son momentos en los cuales la
ciudadaía “emite” su criterio con su voto, sin embargo, es
evidente cada vez más el casi total desinterés y apatía de
la sociedad, que ha visto cómo estos procesos se han
convertido en un verdadero mercado de ofrecimientos, y
más no en un espacio de discusión y solución de problemas,
generando incertidumbre y un mayor impacto de los ciclos
políticos en la administración del Estado.
La participación ciudadana se puede expresar a través
de la votación y el servicio comunitario; también puede
adoptar la forma de protestas y descontento popular,
que ahora es un tema común en muchas partes del
mundo. Las personas que realizan protestas están
utilizando cada vez más las tecnologías digitales para
tener un papel más activo en la vida cívica y para crear
y mantener la participación. A pesar de los efectos
negativos de la desigualdad, la ciudadanía que ahora
está bien equipada con estas herramientas tecnológicas
está exigiendo cambios y, ocasionalmente,
influenciando la toma de decisiones mediante la acción
colectiva. (World Economic Forum, Inteligencia
Estratégica. Participación ciudadana, S.f.)
La capacidad institucional ayuda a responder a las
preguntas: ¿Por qué hacer? ¿Para quién hacer? ¿Es
importante y necesario lo que se hace? La capacidad
institucional es consecuencia de la capacidad técnica y de
la autonomía, esta última tiene como fuente la capacidad
técnica que se encuentra determinada por los principios que
rigen el modelo burocrático (Zuvanic & Iacoviello, 2010).
La capacidad institucional es la habilidad para equilibrar y
aprovechar sus componentes: se puede tener mucha
autonomía y poca capacidad técnica, o tener poca
autonomía y mucha capacidad técnica, y en los dos
escenarios existir poco control ciudadano, debido a que no
son operativa ni políticamente atractivas. “La productividad
burocrática puede definirse como la capacidad de la
burocracia para generar valor público” (Oszlak, 2006, p.8).
Si los pilares autonomía, capacidad técnica y capacidad
institucional efectivamente funcionan, el resultado ha de ser
un modelo burocrático que actué como figura importante en
el mapa de actores del desarrollo social y económico de un
país (Trelles Sarazú, 2009). Evans & Rauch (1999) en su
artículo Bureaucracy and growth: a cross national analysis
of the efffects of “Weberian” state structures on economic
gowth concluyen. “…it makes sense to look at the effects of
Weberianness on investment levels as well as on rates of
growth” (p.759). “As the regression equations below
indicate, the Weberianness Scale continues to have a
powerful and significant effect on economic growth.
Weberianness is not simply a spurious proxy for effects of
preexisting levels of development or human capital”. (Evans
& Rauch, 1999, p.756)
La combinación de autonomía y capacidad técnica genera
el desarrollo del segundo nivel de características, que
determina la configuración de cuatro tipologías de
comportamiento burocrático: administrativa, meritocrática,
clientelista y paralela (Zuvanic & Iacoviello, 2010), éstas
contienen pautas que permiten operativizar el modelo, no
son excluyentes sino complementarias.
Estas configuraciones están vinculadas a las personas,
considerando que la persona es un tema de largo plazo es
necesario establecer la estructura y participación de cada
tipología: la burocracia metirocrática debe ser la más
importante, seguida de la administrativa, clientelista y la
paralela. Las burocracias meritocrática y la administrativa
brindan el soporte técnico, las burocracias clientelista y
paralela constituyen el aporte político, las cuatro ayudan a
desarrollar las capacidades técnica e institucional y a
fortalecer la autonomía. “…hay que saber, positivamente,
que una sola generación de especialistas no cambia un
Estado, sino que más bien cada uno de estos proyectos
funciona como un trabajo de postas a lo largo de décadas
enteras” (Trelles, 2009, p.52).
La Tabla 2 presenta las características de las tipologías
señaladas.
Tabla 2. Tipologías burocráticas
Capacidad baja
Capacidad alta
Autonomía
alta
Burocracia administrativa:
criterios formales de
mérito, no siempre
utilizados. Reclutamiento
sobre bases políticas, pero
estabilidad laboral, reflejo
parcial de intentos
frustrados de desarrollar
una burocracia weberiana.
Habilidad limitada para
formular e implementar
políticas.
Burocracia meritocrática:
funcionarios públicos permanentes,
reclutados a partir del mérito e
incorporados a carreras
profesionales; incentivos favorecen
el desempeño laboral profesional,
tareas específicas. Expresan
opiniones y actúan, contribuyen a la
estabilidad de las políticas.
Autonomía
baja
Burocracia clientelista:
funcionarios públicos
temporales, ingreso por
lealtad/afiliación partidaria,
recurso político. Ausente
del proceso de formulación
e implementación, excepto
en funciones básicas.
Burocracia paralela: personal
superior con contratos, sin integrar
el cuerpo permanente,
ocasionalmente adquieren
relevancia en el diseño y ejecución
de políticas y proyectos. Participan
del proceso, pero con baja
contribución a la estabilidad de las
políticas y fortalecimiento eventual
de capacidades estatales.
Fuente: Elaboración propia basado en La Burocracia en América
Latina de Zuvanic & Iacoviello, 2010, Revista Centroamericana de
Administración Pública.
Modelos burocráticos
Bureaucratic models
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El tercer nivel de características del modelo burocrático
debe contener las consideraciones que siendo generales,
reflejan la realidad de cada país, y pueden limitar y/o
potenciar la operación y resultados del esquema burocrático
“…las reformas burocráticas deben ser pensadas como
sistemas de tensiones en los que el costo de potenciar algo
es la pérdida de algún otro beneficio” (Trelles, 2009, p.51).
Algunas de estas consideraciones son:
a) Número y tamaño de las instituciones del sector público,
es prácticamente imposible desarrollar e implementar una
política pública que involucre solamente a una institución. El
tener que necesariamente trabajar en red es un valioso
mecanismo de fortalecimiento de la autonomía, al mismo
tiempo que presiona para que funcione, impone límites
(Riera & Páez, 2010), y permite minimizar los impactos de
los ciclos políticos. “Las estructuras económicas y sociales
generan distintas configuraciones de actores, según el país
y la época; estos actores económicos y sociales influencian
no sólo la formulación de políticas sino también la creación
de instituciones” (Stein, Tommasi, Echebarría, Lora, &
Payne, 2006, p.11).
La configuración del número y tamaño de instituciones del
sector público debe considerar: la estructura territorial, las
necesidades de la población, no duplicar funciones, las
instituciones deben estar en el territorio para que las
actividades a desarrollar se encuentren cerca de éste, las
estructuras de las instituciones deben propiciar ciclos
eficaces de políticas públicas. “La Administración Pública
tiene que responder a instancias variadas y múltiples
intereses que con frecuencia entran en conflicto, pues son
instancias que conciben y computan el valor con criterios o
estándares muy diferentes” (Cane, 2018, p.71).
b) Estructura territorial del Estado, en el caso del Ecuador
la división en zonas, provincias, cantones y parroquias,
además del ámbito nacional, constituye un mecanismo
utilizado para atender y entender las necesidades a nivel de
cada territorio mediante los procesos de desconcentración
y descentralización. Algunos inconvenientes encontrados:
en varios casos las competencias no se encuentran
claramente establecidas y/o no se las quiere asumir, el
comportamiento de los responsables políticos elegidos en
cada territorio responde más a intereses personales que
territoriales. “La burocracia hace que América Latina sea la
región más compleja en el mundo en materia de
cumplimiento” (TMF Group, 2019).
Una estructura territorial adecuadamente pensada y
desarrollada facilita los procesos de participación
ciudadana, permite y facilita que las instituciones del sector
público estén planificadas, organizadas y en funcionamiento
en relación con el número y tamaño de éstas.
Desde un punto de vista más tangible, debe quedar claro
que el Estado tiene que intentar incluir a todos los
ciudadanos de un país a partir del servicio que brinda, y
no sólo a un grupo de ellos. Si esto último no ocurre,
porque el aparato burocrático no tiene capacidad
profesional para atender la mayoría de demandas de
todo el territorio que administra, habrá una inclinación al
orden arbitrario en la atención de los problemas, bajo
criterios que no responden a las verdaderas urgencias
ni, en ocasiones, a la legalidad. (Trelles, 2009, p.28)
c) Factores que condicionan el funcionamiento de las
personas, entre otros: edad, perfil y competencias,
antigüedad realizando las funciones, nivel de preparación,
capacidad de desarrollo y crecimiento. En el año 2014 el
58% del personal del sector público en América Latina tenía
una antigüedad mayor a cinco años, significa que para el
año 2019 la antigüedad promedio sería de 10 años para
dicho segmento de personal (Gualavisi & Oliveri, 2016). “La
antigüedad en el empleo es altamente dependiente de la
estructura de edad de la población. En América Latina se
observa que la antigüedad en el empleo aumenta con la
edad” (Gualavisi & Oliveri , 2016, p.24). Estos y otros
factores que pueden condicionar el desempeño de las
personas deben ser considerados y desarrollados en la
normativa pertinente aplicable al modelo.
Y el problema no es sólo la cantidad excesiva de
funcionarios, que cada vez va a peor, sino que esos
puestos de trabajo que se crean son puestos fijos en la
Administración y eso conlleva a un posible
estancamiento de los trámites administrativos, sino que
a lo largo del tiempo los mismos funcionarios acaban por
estancarse ellos mismos y como no corren ningún
peligro de perder su puesto de trabajo de olvidarse
incluso de ejercer su propia función pública dentro de la
Administración. (Martínez, 2014, p.87)
d) Factores del entorno nacional y global: en general el
entorno logra poner a la defensiva a la burocracia debido a
su alto nivel de inflexibilidad, quitándole capacidad de
reacción. “A fin de enfrentarnos con las disrupciones
tecnológicas y económicas del siglo XXI, necesitamos
desarrollar nuevos modelos sociales y económicos tan
pronto como sea posible” (Harari, 2018, p.57).
La crisis sanitaria, generada por el Covid-19 es una
evidencia de lo citado, encontró un aparato burocrático que
ha sido más reactivo que proactivo, aunque a pesar de esto
ha servido para enfatizar en la importancia del Estado y del
sector público.
La denominada sociedad del conocimiento es una
sociedad en transformación permanente, lo cual choca
con burocracias inercialmente vinculadas a rutinas y
procedimientos preestablecidos: la jerarquía tradicional
es inviable en organizaciones donde el subordinado
puede conocer más que el superior y está en proceso
de formación permanente en su área de actividad.
(Villoría, 2009, p.14)
La Figura 1 presenta el entramado de relaciones entre los
diferentes niveles de características, a nivel de ejemplo el
desarrollo y aplicación de la autonomía se logra con una
burocracia administrativa (concursos ganados por aspectos
políticos), con una burocracia meritocrátrica (concursos
ganados por aspectos técnicos), con una burocracia
clientelista (puestos permanentes ocupados temporalmente
Modelos burocráticos
Bureaucratic models
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por afinidad política), con burocracia paralela (cuando se
crean asesores externos), este comportamiento burocrático
se tiene en todas las organizaciones y territorios del Estado,
reflejado en la edad y antigüedad de las personas.
Fuente: Elaboración propia a partir de La Burocracia en América
Latina de Zuvanic & Iacoviello, 2010, Revista Centroamericana de
Administración Pública, p.29
Figura 1. Relaciones de los niveles de características del modelo
burocrático
¿Qué podemos decir acerca de las burocracias desde
una aproximación más global? ¿Hay burocracias más
profesionales y otras menos profesionales? ¿Podemos
identificar burocracias más flexibles y con capacidad de
adaptación al entorno y otras más enfocadas en los
procedimientos? Esto supone abordar a las burocracias
como configuraciones organizacionales. Por
configuraciones entendemos la forma y lógica global de
funcionamiento de un servicio civil, lo que abarca al
conjunto de prácticas y estructuras que le dan su
peculiar propiedad (Zuvanic & Iacoviello, 2010, p.23).
Conclusiones
El Estado es uno de los mayores, sino el más grande
empleador, considerando no solamente el número de
personas sino el tiempo de permanencia, trabajar para el
Estado se convierte para la mayoría de personas en su
primer y único trabajo, si se considera el impacto de esto en
las políticas públicas se hace indispensable que se
administre de forma diferente la profesionalización y
formación de los burócratas.
La política pública constituye una definición de lo que él
Estado realiza, y por tanto es necesario que durante todo el
proceso de ésta la burocracia posea y desarrolle
determinadas capacidades, habilidades y conocimientos
para facilitar el éxito de las acciones del Estado, por ello es
importante que ésta evolucione en torno a un modelo que
facilite su trabajo en beneficio de la población, que busca la
satisfacción de determinadas necesidades a través de la
política pública.
Los modelos poseen una base conceptual que debe ser
analizada y comprendida en función de la situación actual
de funcionamiento del gobierno y de los diferentes niveles
del Estado en donde se encuentran laborando personas con
distintos perfiles e intereses. Es importante que el modelo
escogido y la organización en la cual se implemente
compaginen, es decir la organización debe analizar qué
posee y qué no tiene para implementar el modelo, así como
este debe tener un nivel de flexibilidad que le permita
adaptarse a la organización, sin sacrificar el objetivo que
persigue.
Los modelos desarrollados deben contener un grupo de
características o particularidades que permitan su análisis y
comprensión en función del entorno en el cual se desean
desarrollar y, que principalmente se encuentra delimitado
por la estructura legal y como principal la Constitución.
Se han considerado tres grupos de características: el
primero vinculado con las instituciones que considera la
capacidad técnica, la autonomía y la capacidad
institucional, el segundo nivel estructurado alrededor los
perfiles burocráticos: meritocracia, administrativa, paralela
y clientelista, dejando para el tercer grupo las que se
vinculan al Estado: número y tamaño de las instituciones
públicas, estructura territorial, funcionamiento de las
personas, y, entorno.
Las definiciones alrededor del cómo se desea que el modelo
funcione determinan las relaciones entre cada nivel, es
evidente que una de las principales conclusiones constituye
el hecho de la responsabilidad de los gobiernos de
encontrar un grupo o camino de relaciones para lograr que
el modelo posea un esquema dinámico, y que tenga la
proactividad como el norte de sus actividades. Un camino
difícil de transitar si se considera los cambios, casi
permanentes, a los cuales se sujetan los modelos en
función de los ciclos políticos.
Indistintamente del modelo escogido, camino de relaciones
entre los diferentes niveles de características, es necesario
considerar el uso de los recursos tanto en la cantidad de
éstos como en su eficiencia, es importante desarrollar un
inventario de éstos en los cuales se pueda identificar el tipo,
cantidad y condiciones de uso. Un modelo burocrático
incapaz de identificar de forma adecuada sus recursos
genera una mala planificación y ejecución de la función de
producción estatal, que se refleja en las finanzas públicas
en la forma de permanentes déficit fiscales que atentan a la
base estructural del modelo, convirtiéndolo en blanco fácil
de los ciclos políticos.
Los impactos del entorno, como la crisis sanitaria generada
por el Covid-19, generan la oportunidad de enfatizar y
relanzar la importancia del Estado en determinados
sectores de actividad, pero al mismo tiempo evidencian la
caducidad de los modelos burocráticos, que se los ha visto
lentos, sin orientación y faltos de una reacción oportuna,
reflejados en la calidad de los resultados de las políticas
públicas, tanto en forma individual como vinculadas,
consecuencia de la no existencia de un elemento
aglutinador y coordinador de éstas. Se pueden tener las
fichas (políticas) pero no se ha logrado armar el
rompecabezas (modelo burocrático).
La participación ciudadana ha ido en incremento, al parecer
más en cantidad que en calidad, como consecuencia del
aumento de las necesidades nacientes de una creciente
población y/o de políticas públicas no exitosas. En general
los ciudadanos han sido incapaces de formar estructuras
Modelos burocráticos
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permanentes y eficientes de participación que permitan
llevar a buen puerto las políticas públicas en cada uno de
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