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La planificación participativa en la gestión del territorio: el caso de la Parroquia
Malchinguí en Ecuador
Participatory planning in territory management: the case of Malchinguí in Ecuador
URL: https://revistas.uta.edu.ec/erevista/index.php/bcoyu/article/view/1603
Myrian Guanoluiza- Llive
1
; Diego Raza- Carrillo
2
Fecha de recepción: 04 de noviembre de 2021 Fecha de aceptación: 08 de marzo de 2022
Resumen
El propósito de esta investigación es describir la evolución y estado del proceso participativo de planificación llevado a cabo
por los habitantes de Malchinguí en Ecuador para la gestión de su territorio en los últimos años. A partir de un paradigma
investigativo pragmático y con un método inductivo se realiza un estudio de corte descriptivo y transversal que a partir de la
observación y descripción de la situación particular del proceso de planificación participativa del territorio en Malchinguí
reflexiona sobre la importancia de estos procesos en general en las parroquias rurales de Ecuador. El principal resultado de
esta investigación es la confirmación de que la evolución del carácter participativo de los procesos de planificación del territorio
en Malchinguí ha determinado una mejor selección de proyectos a incluir en sus planes de desarrollo y ordenamiento
territorial, un mayor compromiso de su ciudadanía con su propio desarrollo y una adecuada y mejor priorización en la
ejecución de los planes de desarrollo territorial y sus correspondientes proyectos.
Palabras clave: Planificación participativa, desarrollo territorial, ordenamiento territorial.
Abstract
The purpose of this research is to describe the evolution and state of the participatory planning process carried out by the
inhabitants of Malchinguí in Ecuador for the management of their territory in recent years. Based on a pragmatic research
paradigm and with an inductive method, a descriptive and cross-sectional study is carried out that, based on the observation
and description of the particular situation of the participatory planning process of the territory in Malchinguí, reflects on the
importance of these processes in general in rural parishes of Ecuador. The main result of this research is the confirmation that
the evolution of the participatory nature of the planning processes of the territory in Malchinguí has determined a better
selection of projects to include in their development plans and land use, a greater commitment of its citizens with their own
development and adequate and better prioritization in the execution of territorial development plans and their corresponding
projects.
Keywords: Participatory planning, land development, land use planning.
1
Escuela Politécnica Nacional. Centro de Modelización Matemática. Quito – Ecuador. E-mail: myrian.guanoluiza@epn.edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9237-
5330
2
Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador. Área Académica de Gestión. Quito – Ecuador. E-mail: diego.raza@uasb.edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-
3258-6344
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La planificación participativa en la gestión del territorio: el caso de la Parroquia Malchinguí en Ecuador
Participatory planning in territory management: the case of Malchinguí in Ecuador
Boletín de Coyuntura; Nº 32; enero - marzo 2022; e-ISSN 2600 - 5727 / p-ISSN 2528 – 7931; UTA-Ecuador; Pág. 25 - 35
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Introducción
Los antecedentes del Ecuador en el ámbito de la
planificación, al igual que en la mayoría de los países de
Latinoamérica, datan de la década de los 30, cuando se
elabora el primer plan de organización de la economía
denominado “Plan Estrada”, el cual intentó normar el
modelo de desarrollo de la planificación sin mucho éxito.
Para 1935 se crea el Consejo Nacional de Economía,
organismo encargado de coordinar y planificar las
propuestas económicas del Estado, instituyendo con ello el
Banco Central del Ecuador entidad responsable de la
economía y finanzas.
Para 1954 se crea la Junta Nacional de Planificación
(JUNAPLA), que tenía como objetivo principal elaborar
planes de desarrollo nacionales y regionales en
coordinación con la política económica (Moncada, 1974).
En el periodo 1964-1973, la Junta Militar elabora el primer
“Plan General de Desarrollo Económico y Social”, durante
este periodo, la Junta Nacional de Planificación forma parte
del grupo asesor de la Presidencia de la República. Su
principal labor fue el control y distribución de los recursos
económicos del país para su desarrollo económico y social,
sin embargo, este esfuerzo poco fue lo que se logró, por lo
cual la Junta desarrolló un nuevo “Plan de Desarrollo del
Ecuador 70-73”. Pese a ello, al analizar los resultados
obtenidos del cumplimiento y efectividad de este Plan, se
concluyó su falta de efectividad, y uno de los principales
factores del fracaso fue el poco respaldo político del
gobierno central. (Moncada, 1974).
Para el periodo 1973-1977, la Junta Nacional de
Planificación y Coordinación Económica elabora el Plan
Integral de Transformación y Desarrollo, documento que
hace énfasis en la erradicación de la pobreza y la
superación del retraso tecnológico, territorial y educacional.
Este plan contó con el apoyo gubernamental y el auge
petrolero permitió la consolidación de sus actividades y la
legitimidad social.
Con el retorno de la democracia (1979) se creó el Consejo
Nacional de Desarrollo (CONADE), organismo encargado
de las políticas económicas y sociales del Estado, así como
de la elaboración de los planes de desarrollo. De esta
manera se crea en el Ecuador el tercer plan denominado
“Plan Nacional de Desarrollo 1980-1984”. Después de este
se elaboró el “Plan Nacional de Desarrollo 1985-1988”,
mismo que carecía de estructura para el crecimiento del
país y significó un retroceso de los procesos de planificación
como Estado, tanto así, que de 1988 a 1992, Rodrigo Borja
fue el último gobernante que desarrolló un Plan de
Desarrollo Nacional.
A partir de 1996 se inicia el desgaste de la institucionalidad
del Estado, y la inestabilidad política, primero con la caída
del gobierno de Abdalá Bucaram, y posteriormente con la
designación de Fabián Alarcón como “Presidente Interino”,
figura inexistente en la Constitución, esta inestabilidad
también significó un retroceso en la planificación. Como lo
indica Astudillo (2015), en Ecuador, mediante la
Constitución de 1998, se establece el Sistema Nacional de
Planificación que plantea objetivos nacionales con
vinculación a la economía y desarrollo social. Este plan es
el primero en fijar metas de desarrollo a corto, mediano y
largo plazo, pese a ello se elimina el CONADE y se
designan las responsabilidades de la planificación a la
Presidencia de la República. Así nace la ODEPLAN, Oficina
de Planificación de la Presidencia (1998) y posteriormente
la Secretaría Nacional de Planificación de Desarrollo
(SENPLADES, 2004), que en 2019 es parte de una
restructuración del aparato institucional estatal dedicado a
la planificación (Raza Carrillo, 2019).
El Ecuador, a partir de 2008, marcó un hito trascendental
con la Constitución de la República en materia de
planificación y niveles de participación, esta transformación
puso al país como una de las pocas naciones con
legislación que rige y obliga a un proceso de planificación
participativa, estableciendo el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa enfocado en
el Plan Nacional de Desarrollo (Suing, 2009).
El mayor nivel de trabajo en planificación en Ecuador se da
a partir de 2017 con la formulación del Plan Nacional de
Desarrollo Social, instrumento que impulsa una agenda
clara de los puntos a trabajar por parte del Estado (Plan
Nacional de Desarrollo Social 2007-2009, 2009-2013, 2013-
2017). Los puntos más importantes, de los planes
formulados, han sido en los siguientes ámbitos: territorio,
sectores estratégicos, conectividad vial, educación, salud,
vivienda, transporte, ciencia, entre otros, mismos que están
alineados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Naranjo,
2008).
Marco normativo
La participación es un derecho reconocido universalmente,
ya que es uno de los principios fundamentales de justicia
que permite a la sociedad ser partícipe de las decisiones
que afectan su condición de vida. Asimismo, es un principio
de la democracia basado en la voluntad del pueblo para
gobernar y autogobernarse. Así en Ecuador, la existencia
de la planificación participativa tiene un fundamento legal y
normativo, lo que permite enmarcarse en las reglas de juego
del Estado. Mediante la inserción de este Plan Nacional de
Desarrollo, en el Ecuador se han articulado políticas
públicas, tales como planes, programas y proyectos para el
logro de objetivos del Buen Vivir.
Pese a ello y como lo describe O´Donnell (como se citó en
Astudillo, 2005) los derechos no deben estar simplemente
en las leyes o escritos, deben ser practicados y protegidos
contra los entes autoritarios. La Constitución de 2018 es
vista como el resultado del esfuerzo y lucha de pueblos,
nacionalidades, grupos étnicos y sectores vulnerables que
se empoderaron y desarrollaron propuestas que hoy en día
se encuentran dentro de la Constitución. Bajo este
antecedente, se puede evidenciar que mediante el
empoderamiento social se puede ejercer uno de los
principios básicos de la sociedad que es la participación
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social, cultural, ambiental, política, económica, entre otros
ámbitos.
Dentro de la Constitución de la República del Ecuador (de
ahora en adelante CRE) se reconoce la participación social
en el Art. 95 y se la reconoce como parte importante de la
gestión en todos los niveles de gobierno en el Art. 100, en
el que se indica su rol en la elaboración de planes
nacionales, locales y sectoriales.
Mediante la creación de Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD), la legislación pone énfasis en la
descentralización de la planificación, como se expresa
mediante el art. 279 de la CRE (2008): “El sistema nacional
descentralizado de planificación participativa organizará la
planificación para el desarrollo.
El sistema se conformará por un Consejo Nacional de
Planificación, que integrará a los distintos niveles de
gobierno, con participación ciudadana, y tendrá una
secretaría técnica, que lo coordinará” (p. 90). Además,
mediante el Art. 248 de la CRE (2008): “Se reconocen las
comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias
urbanas. La ley regulará su existencia con la finalidad de
que sean consideradas como unidades básicas de
participación en los gobiernos autónomos descentralizados
y en el sistema nacional de planificación” (p. 83).
Es bajo esta denominación conceptual y constitucional que
se ve la planificación participativa en Ecuador como un
instrumento metodológico, que ayuda en la interrelación
entre el Estado (gobiernos locales) y la sociedad como tal
(Astudillo, 2015).
De igual forma la Ley Orgánica de Participación Ciudadana
y Control Social considera como principios de la
participación la transparencia, la comunicación, el respeto y
la inclusión (Art. 4). En el caso de Ecuador, Astudillo (2015)
destaca que el trabajo desarrollado para implementar
presupuestos participativos ha permitido “mayor nivel de
organización social y han generado espacios de poder local
que se expresan o se perciben como una posibilidad de
ejercer la democracia directa para una población que se
siente llamada a participar en la toma de decisiones”(p. 12).
A pesar de los claros intentos de legislar la participación en
Ecuador y su aporte con el Plan Nacional de Desarrollo y la
Constitución del 2008, existen algunas falencias como lo
describen Andrade y Nicholls (2017): “han existido varios
procesos participativos organizados (...) en lo que se refiere
a políticas de industrialización y cambios en la matriz
productiva, lo que ha caracterizado al Estado es
precisamente la ausencia de un cogobierno de la economía
entre Estado, industriales, trabajadores y gestores del
conocimiento e innovación” (p.17).
A manera de síntesis, se puede decir que en Ecuador, a
través de la Constitución de 2008, se instauró un modelo de
planificación participativa que ha orientado la elaboración
del presupuesto general del Estado.
Sobre la planificación
La planificación es vista como la herramienta clave para
pensar y ver al futuro. Carlos Matus, en Huertas (1999),
describe a la planificación como el pensar antes de actuar:
la planificación debe ser vista como una herramienta vital
que permite pensar y crear el futuro, se debe planificar o
estamos obligados a la improvisación. Es decir, la
planificación es el intento del ser humano por gobernar su
futuro.
La planificación fue vista como un proceso más centralizado
o dictatorial, pese a ello, a partir de los años 90 se inicia la
toma de conciencia hacia el rol del capital social. Esta nueva
perspectiva le permite a la planificación lograr un trabajo
más acorde a la sociedad y a los tiempos actuales, como lo
señala Del Canto (2011): “se considera el conocimiento
social como un factor clave de éxito en la planificación, lo
cual se evidencia en la utilización de nuevas herramientas
gerenciales que implican mejoramiento continuo del capital
humano” (p.174).
Por lo tanto, planear debe ser entendido como programar,
optimizar, saber el qué, el dónde, el cómo y el cuándo se
quiere llegar a un objetivo. Hablar de planificación es
también hacer referencia a la forma en que se dan los
procedimientos y metodologías de la planificación (proceso
dimensional y de toma de decisiones con un fin de
asignación de recursos), las cuales deberían llevar un gran
nivel de participación y apropiación de lo planificado
(Villasante en Astudillo Banegas, 2015).
Del Canto (2011) describe cómo después de la Segunda
Guerra Mundial, se da énfasis en la planificación a corto
plazo, enfocándose en las necesidades de reconstrucción
en todos sus ámbitos (económico, social, político, entre
otros), esto como consecuencia de la destrucción que
sufrieron los países europeos como resultado de la guerra.
El concepto de este autor simboliza la creencia de varios
autores, tales como Huertas (1999) y Escobar (2005),
quienes enfatizan en que la transformación social puede ser
encaminada a través de la planificación, y de esta manera
los países menos desarrollados podrían avanzar hacia el
progreso.
Particularmente, y para efectos del presente documento,
será vista la planificación como una guía que permite tomar
decisiones para el futuro y muestra el camino a seguir para
lograr los objetivos. Asimismo, tomar en cuenta que la
planificación requiere de la participación de su entorno local
para entender la dinámica social y lograr cambios
constantes para el desarrollo y progreso.
Como lo señalan los autores citados con anterioridad, la
planificación es la herramienta que ayuda a llegar a
objetivos planteados, esto “gracias a la adecuada selección
de estrategias y la toma de decisiones acertadas, a través
de la evaluación de todas las áreas, el análisis de las
necesidades, la minuciosa indagación de los aspectos
internos negativos y positivos que presenta la organización
y el análisis de las oportunidades y debilidades con las que
esta pueda enfrentarse” (Del Canto, 2011, p.175).
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La planificación como modelo de participación
En los acápites anteriores, se abordó teóricamente la
planificación, conceptualizándola como la manera más
acertada para la toma de decisiones a largo plazo que
permite lograr los objetivos planteados. Dentro de este
deseo de conseguir las metas, el capital humano es una de
las bases más importantes para la toma de decisiones.
Pedreros (1999) menciona cómo a través de la planificación
participativa se logra la acción social y el reconocimiento de
esas acciones, por lo que más que una metodología, el
autor ve en la participación una posibilidad de volver a creer
en el valor social, por lo tanto, la participación es vista como
el mecanismo que da un sentimiento de pertenencia que el
autor llama planificación o, simplemente, participación, es
decir, “Participar es ser parte en algo, fundamentalmente en
la toma de decisiones, tomar parte de alguna actividad o
relación, ser parte de algo; supone acción y reconocimiento
de la acción; y supone, ciertamente, relación con otros que
también son parte de la misma actividad. Por lo tanto,
participar es también compartir” (Larrea, 2013, p.40).
La participación es definida según las Naciones Unidas
(NNUU) como “los esfuerzos organizados para incrementar
el control sobre los recursos y los movimientos por parte de
aquellos que hasta el momento fueron excluidos del control”
(González, 1996, p.298). Por consiguiente, esta visión de la
participación permite una óptica de derecho, lo cual crea un
cambio en las estructuras sociales y la desigualdad.
Terrones (2013) denomina a la planificación participativa
como participación ciudadana, misma que nace de un
sentimiento de falta de representatividad con el sistema de
planificación tradicional, por lo que propone un sistema de
planeación de abajo hacia arriba. Este ejercicio tiene como
principal objetivo el diseñar, ejecutar y dar seguimiento al
trabajo a desarrollarse, por lo cual la participación debe ser
vista como el proceso que vincula a varios actores sociales,
el cual posee el poder de influir en políticas, objetivos,
planes, presupuestos y decisiones (Álvarez, 2005).
El artículo “La experiencia mexicana de planificación en el
contexto latinoamericano” (Anónimo, 1981), define a la
planificación, desde el Estado, como el mecanismo para
lograr legitimidad y soberanía nacional, ya que si toma en
cuenta a los actores sociales y trabaja con ellos, garantiza
a largo plazo que el Estado pueda responder a sus
necesidades.
La propuesta de la planificación como un modelo pretende
ser una alternativa para los obstáculos que se desarrollan
en la democracia actual.
Terrones habla de la importancia de la planificación
participativa dentro de las sociedades democráticas
mediante “el diseño, implementación y seguimiento de
planes, programas o proyectos con el fin de fomentar el
desarrollo económico y social en un entorno de igualdad,
justicia, sustentabilidad y cuidado al medio ambiente”
(Terrones-Cordero, 2013, p.4). El autor indica cómo a través
de los gobiernos federales, estatales y municipales, se han
diseñado y ejecutado trabajos de planificación con la
ciudadanía. Todo esto mediante estrategias de
participación ciudadana, con el objetivo principal de mejorar
el nivel de vida de sus habitantes.
Schönhuth citado en Terrones (2013) realiza un análisis de
los lineamientos de la planeación participativa en el medio
rural, de esta manera identifica que una planificación exitosa
requiere de la colaboración de la mayor parte de
involucrados y cumplir con facetas tales como:
“identificación de necesidades y prioridades comunes, así
como en la elaboración, ejecución y seguimiento de
alternativas de solución plasmadas en proyectos”
(Terrones-Cordero, 2013, p.7).
Independientemente del enfoque desde donde se aborde el
concepto, la participación social se caracteriza por su
búsqueda de que la sociedad pueda tomar o formar parte
de la toma de decisiones y de que la ciudadanía se
convierta en actor estelar en la definición de los programas
para su desarrollo.
Por lo tanto, la participación permite llevar procesos
dinámicos en los cuales la sociedad es parte de la toma de
decisiones, pese a ello, para el desarrollo sustentable la
toma de decisiones requiere de una sociedad más
informada, crítica, responsable y que promueva la dinámica
social, con lo cual se lograría la disminución de brechas de
desigualdad que la sociedad actualmente afronta.
Del Rosario (1999) identifica distintas dimensiones de la
participación: como expresión de demandas sociales, como
estrategia de cooperación, como proceso de articulaciones
institucionales y sociales, como dispositivo que facilita el
control, y como estrategia de concertación para el
desarrollo.
Así, la participación puede ser vista como una construcción
social, “un instrumento clave para fomentar un modelo de
gestión, mismo que contribuye al fortalecimiento de la
democracia desarrollando las capacidades de los agentes
sociales”, (CORPONARIÑO, 2006, p.10). En efecto, la
participación posibilita que todas las personas logren un rol
determinante en la toma de decisiones para el mejoramiento
de sus condiciones de vida y permite un sentimiento de
igualdad política.
La planificación y el desarrollo
La crisis global de la democracia representativa, la poca
credibilidad política, el aumento de la pobreza y la
desigualdad han creado desconfianza y apatía hacia los
modelos implementados para el tan anhelado desarrollo
local y la política misma. Como consecuencia de ello, se da
un giro hacia la planificación participativa que considera
como argumento central a la sociedad y mas no a la
economía. Esto permite que retorne la legitimidad política a
los programas, planes o proyectos a desarrollarse dentro de
una localidad.
A partir de la década de los 90, América Latina sufre una
ruptura de paradigmas ya que logra ser una de las regiones
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con mayor nivel de desigualdad y pobreza (Silva, 2011). El
neoliberalismo fue el modelo económico y político que el
mundo tomó y el cual hoy en día se lo ve como un fracaso
para la región (Carvajal, 2009).
Como lo denomina Carvajal (2009), el desarrollo no puede
tener un solo significado ya que es resultado de un proceso
social e histórico, “el desarrollo es un producto de la
imaginación de unos y otros, una imaginación que siempre
es resultado de una historia social, cultural y material.
Considerar el desarrollo como una construcción social e
histórica es reconocer que es un producto contingente y, por
lo tanto, puede ser modificado” (Monreal y Gimeno, 1999,
p.97).
Por lo tanto, no corresponde a este estudio definir el
desarrollo, sino entenderlo como menciona García Delgado
(2006) en su libro “El Desarrollo en un Contexto
Posneoliberal Hacia una Sociedad para Todos”, el
desarrollo debe enfocarse en las relaciones de poder y a la
forma cómo se construyen consensos y proyectos
colectivos en un marco democrático, es decir, ver el
desarrollo como algo integral e inclusivo, que permita la
acción social dentro de un mundo democrático.
Asimismo, Amartya Sen (2000) mira el desarrollo como la
posibilidad de libertad de la sociedad, el desarrollo requiere
que se suprima la privación de libertad, la pobreza, la
tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las
privaciones sociales sistemáticas, como los servicios
públicos o el exceso de intervención de los Estados
restrictivos.
En fin, conceptualizar el desarrollo está directamente ligado
a cómo se percibe el mundo, “más aún, es posible recuperar
el desarrollo como un espacio importante para reelaborar y
trabajar la modernidad, para convertirla en algo distinto”
(Escobar, 2005ª, p.21). El desarrollo, hoy en día, debe estar
más allá del crecimiento económico y dar lugar a las
prácticas culturales, a la cosmovisión, a la relación con la
naturaleza y al incremento de las capacidades locales,
prácticas desvalorizadas con la modernidad.
Dentro del enfoque de descentralización es importante
destacar al desarrollo local, el cual es visto como una
alternativa de desarrollo que revaloriza lo local, lo
específico. Como lo denomina Carvajal (2009) “es un
proceso de desarrollo integral, que conjuga la dimensión
territorial, las identidades o dimensión cultural, la dimensión
política y la dimensión económica. Es una apuesta a la
democratización de las localidades, al desarrollo
sustentable y equitativo repensando las potencialidades del
territorio y la sociedad local” (p.7).
Al hablar del territorio se ve la necesidad de conceptualizar
el desarrollo endógeno, ya que este se centra en la
territorialidad. El desarrollo endógeno se define como
desarrollo desde adentro (Carvajal, 2009), es decir, hace
referencia no solo al territorio como un espacio geográfico,
sino como potencial humano, de recursos naturales y
culturales.
La planificación endógena busca la ejecución de decisiones
desde lo autóctono, es decir, el impulso de la economía
solidaria orientada a las necesidades comunes, por lo tanto,
coloca la valorización de capital humano y natural, así como
el cultural y patrimonial, “además, promueva el
fortalecimiento de las instituciones públicas, el fomento de
la participación ciudadana en el espacio de gestión pública,
comunal, parroquial, cantonal, provincial, regional y
nacional” (Carvajal, 2009).
Es por ello que se debe ver a la planificación del desarrollo,
en términos generales, como un proceso de humanización
y participativo, además, es importante la identidad y la
diversidad cultural, es decir, el desarrollo se “construye con:
sujetos comunitarios, en diálogo colectivo, con reciprocidad
y la complementariedad; se valoran los bienes
comunitarios; los saberes locales para visibilizar los modos
de vida y valores locales” (Carvajal, 2009).
Metodología
El paradigma investigativo en el que se inscribe este estudio
es el del pragmatismo, caracterizado por Creswell (2014)
como una forma de hacer ciencia en la que se acepta la
realidad en un contexto histórico, social y político, y en la
que se ponen de relieve aspectos relacionados con la
justicia social y la forma de hacer política.
La reflexión acerca del carácter participativo de la
planificación, justamente busca eso en este estudio que se
tipifica como descriptivo en el sentido planteado por Trochim
y Donnelly (2008) ya que busca describir una situación
particular, y de carácter transversal en cuanto a que dicha
descripción se realizará en consideración de lo que sucede
en un único punto temporal de análisis. La unidad de
análisis de este estudio es de carácter geográfico, y se
refiere al territorio de la parroquia Malchinguí, cantón Pedro
Moncayo, provincia de Pichincha, en Ecuador.
El método utilizado en esta investigación es inductivo, en
tanto a partir de la observación de una situación particular –
el proceso participativo de planificación en Malchinguí-
busca identificar patrones que en estudios posteriores de
carácter relacional podrían dar lugar al planteamiento de
hipótesis y su comprobación.
A partir de la revisión bibliográfica, tanto del Plan de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la parroquia, como
de sus informes de evaluación, se realiza una breve
caracterización geográfica de la zona, se realiza una
revisión de los hitos históricos de participación en
Malchinguí como alternativa de desarrollo y se describen los
proyectos priorizados de manera participativa y su nivel de
ejecución.
Resultados
Caracterización de la zona
La parroquia Santiago de Malchinguí es una de las cinco
parroquias rurales del cantón Pedro Moncayo, de la
Provincia de Pichincha. Malchinguí, así llamada desde
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épocas de la colonia y que significa tierra amarilla o
estéril/tierra de fuego, fue parte del cantón Cayambe hasta
el 23 de julio de 1883, cuando fue elevada a la categoría de
parroquia civil en 1911 y, una vez creado el cantón Pedro
Moncayo, pasa a pertenecer a este como parroquia.
De acuerdo con la información emitida en el Censo de
Población y Vivienda del 2010, en el cantón Pedro Moncayo
hay 51.199 habitantes, de los cuales 3.912 pertenecen a la
parroquia Malchinguí. El índice de pobreza por necesidades
básicas insatisfechas (NBI) es del 70,51%; la extrema
pobreza es del 21 %, es decir, la pobreza es de 3.259
habitantes y la incidencia de la extrema pobreza es de 960
habitantes del total de la población (Gobierno de Pichincha,
2016).
Dentro del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(PDyOT, 2015) se evidencia como potencialidades de la
parroquia su riqueza natural y la biodiversidad de la zona,
al igual que la multiplicidad de pisos ecológicos y la variedad
de climas. Además, la parroquia cuenta con infraestructura
de transporte, educación básica y salud. Dentro de la zona
se ha desarrollado la pequeña y mediana industria de
producción manufacturera de textiles, cuero, calzado,
artesanías, metalmecánicas y alimentos. Pese a estos
aspectos, el 35% de la población de Malchinguí no satisface
sus necesidades básicas. Es por ello que una de las
prioridades estratégicas del desarrollo es contribuir a
disminuir la inequidad, desigualdad y la exclusión (brechas
sociales y reproducción de la pobreza) (PDyOT 2008).
Los hitos de la participación en Malchinguí
Como se mencionó en acápites anteriores, para la toma de
decisiones mediante procesos participativos se requiere de
un proceso de comunicación y socialización, es por ello que
dentro de la parroquia de Malchinguí se ha vivido un
proceso para la creación de espacios de participación entre
la ciudadanía en general, así como con sus representantes
y autoridades locales. Es así como en 1992 la parroquia
Malchinguí da los primeros pasos para la formación de
procesos de participación ciudadana, logrando de esta
manera la instauración de asambleas cantonales
mensuales. Como resultado de este trabajo la zona logra
mediante la alianza público – comunitaria la construcción
del canal de riego Cayambe-Tabacundo. Con esta obra la
parroquia se benefició con el sistema de riego para las
parcelas, lo que incrementó la producción agraria del sector.
Para 1997 la parroquia de Malchinguí crea una alianza
estratégica con la Fundación Cimas del Ecuador, la
Fundación tiene como objetivo: “facilitar el desarrollo
integral del ser humano y la construcción de alternativas
participativas de desarrollo local, orientadas a promover la
equidad social, articulando cosmovisiones, conocimientos y
sabidurías de diversos pueblos y culturas para la
construcción de un mundo solidario” (Fundación Cimas,
2018). Con ello, la parroquia inicia actividades de apoyo y
la Fundación colabora con los procesos de participación y
brinda financiamiento para el desarrollo de proyectos
sociales.
Con el enfoque de mejorar la salud colectiva del cantón, el
Gobierno Municipal se une a Cimas durante el periodo
2001-2009 para recibir apoyo técnico y económico en los
procesos participativos y de organización del Consejo
Cantonal de Salud de Pedro Moncayo (CCS-PM), con lo
cual se elabora el Plan Cantonal de Salud y Planes
Operativos Anuales.
Para el 2001 se logra la institucionalidad de la participación
ciudadana con la formación de la empresa Municipal de
Agua Potable, cuyo directorio está conformado por
representantes parroquiales. En ese mismo año se instaura
el Comité Interinstitucional e Intersectorial de Desarrollo, lo
que permite llevar a cabo los primeros planes parroquiales
y sus respectivos Planes Operativos Anuales (POAS), esto
gracias al apoyo económico y técnico del PNUD, Cimas y la
Municipalidad. Dentro del mismo proceso de transformación
de la participación ciudadana se dan las primeras
asambleas parroquiales de rendición de cuentas,
asambleas cantonales de planificación participativa y la
asamblea cantonal de las juventudes, esto permite que el
territorio sea visto como una parroquia organizada con
procesos de planificación, presupuestos participativos y
rendición de cuentas. Este esfuerzo es reconocido
mediante la obtención del Premio Nacional de
Transparencia del Manejo de Recursos Públicos (PDyOT
2015).
Durante junio de 2001 se desarrolló el primer pre censo
poblacional comunitario que permitió la identificación de
familias, esta actividad dio lugar al diseño e implementación
del Sistema de Información Local Comunitario (SILC) geo-
referenciado, desarrollado por Cimas.
Este sistema está integrado por la información levantada y
actualizada mediante censos comunitarios, los cuales están
realizados de manera participativa, esta herramienta
permite identificar las necesidades sociales y grupos de
atención prioritaria.
Esta herramienta da soporte a la formulación de políticas,
planes y programas de desarrollo local, y posibilita
monitorear y medir los impactos y resultados (Fundación
Cimas, 2018). Para el año 2002 se firma el convenio de
cooperación entre el Municipio y el Proyecto de
Modernización de Salud MORDESA, el cual permitió la
ampliación del Centro de Salud con la construcción del área
de atención materna y emergencia. El objetivo de
MODERSA es “apoyar la expansión de la cobertura y
mejorar la eficiencia y calidad de los servicios de atención
primaria y hospitalarios, por medio del desarrollo y
aplicación de nuevos modelos de gestión” (CEPAL, 2018).
La inserción de la parroquia en el proyecto MORDESA
permitió el desarrollo de nuevos planes con enfoque de
salud, de esta manera, en el 2003 la Asamblea Cantonal
aprueba el Plan Integral de Salud 2003-2007 elaborado de
manera participativa por Fundación Cimas. Para mayo de
2003 se llevan a cabo talleres para la elaboración del plan
de mejoramiento de los servicios de salud. Durante el 2005
y 2006, mediante la Asamblea Cantonal de las Juventudes,
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Participatory planning in territory management: the case of Malchinguí in Ecuador
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se conforma la defensoría comunitaria para combatir el
maltrato físico y psicológico de niños, niñas y adolescentes.
Como resultado de esta iniciativa se visibiliza una
disminución en la deserción escolar de la zona. En el año
2007 se reforma de manera integral la ordenanza de
creación del Consejo Cantonal de Salud de Pedro Moncayo,
en la cual se definen nuevos miembros y se colocan
comisiones, tales como: Red de Servicios de Salud,
Promoción de Salud, Desarrollo Productivo y Saludable y
Sistema de Información Cantonal y Vigilancia
Epidemiológica Comunitaria (PDyOT 2015).
Una de las experiencias organizativas y de participación
más relevantes que ha vivido el cantón Pedro Moncayo es
la formación de la Mancomunidad de Gobiernos
Parroquiales del Norte, integradas en la actualidad por
Malchinguí, la Esperanza, Tocachi y Tupigachi y creada
según Registro Oficial Nro. 618, el 13 de enero de 2012.
El trabajo mancomunado ha permitido llevar a cabo diversas
actividades, obras y servicios a la comunidad. Además, hizo
posible mantener el equipo técnico compuesto por un
abogado, un contador y un ingeniero de proyectos. El
personal técnico brinda atención a la mancomunidad y a las
parroquias, según sea el caso. En la actualidad la
mancomunidad cuenta con oficinas equipadas, una sala
para reuniones y un salón (PDyOT 2015).
El marco legal, la necesidad de gestionar atención de parte
de los municipios y las prefecturas y de ahorrar recursos
fueron las principales metas de estas parroquias para la
formación de la Mancomunidad de Gobiernos Parroquiales
del Norte, es por ello que la mancomunidad se organiza bajo
el principal objetivo de sanear las necesidades comunes de
estas cuatro parroquias: cuidado de la naturaleza,
infraestructura educativa, seguridad alimentaria y
participación ciudadana (La Hora, 2011).
La planificación participativa en Malchinguí: una
alternativa de desarrollo
La comunidad utiliza varias formas de convocatoria para la
participación en asambleas, conformando espacios mixtos
integrados por la ciudadanía, sus representantes y
autoridades locales.
Las formas más comunes de convocatoria utilizadas por la
comunidad son: documentos escritos, oficios, invitaciones,
perifoneo, entre otros. Es así que “la segunda fase del Plan
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial parroquial, ha sido
desarrollada tomando en consideración diversas fuentes de
información primaria, secundaria, así como los criterios y
opiniones de una amplia gama de actores locales
involucrados en el tema” (PDyOT 2015).
A continuación, se cita un cuadro que resume la forma de
participación, el alcance, ámbito y periodicidad del
cumplimiento de planes, proyectos y obras de la parroquia.
Tabla 1. Mecanismos de participación ciudadana
Alcance
Ámbito
Periodicidad
Toma de decisiones
Ejecución
Seguimiento y control
Evaluación
Rendición de cuentas
Planificación
Proyecto
Presupuesto
Gestión
Anual
Semestral
Trimestral
Mensual
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Fuente: Elaboración propia a partir de SENPLADES Talleres de
Capacitación 2015 en PDOT actualización a 2015
Una de las principales condiciones para el éxito de la
gestión que ha llevado la parroquia son las condiciones
favorables para la participación y comunicación entre los 4
niveles de gobierno (parroquial, cantonal, provincial y
nacional). Ha sido mediante la convocatoria a asambleas
que se ha logrado la priorización de problemas, obras y
proyectos que se ponen en marcha en la comunidad.
El conjunto de todos estos mecanismos ha permitido el
diálogo con autoridades y la identificación de problemáticas
que vive la zona, es por esto que con el objetivo de
solucionar los problemas que existen en la población se
identifican 22 proyectos, los cuales se encontraban
inmersos en el Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) con
vigencia a 2017 y en la actualidad se encuentran
enmarcados en el Plan Nacional Toda una Vida, todo esto
en concordancia con lo determinado en el artículo 29 del
COOTAD “Funciones de los gobiernos autónomos
descentralizados. - El ejercicio de cada gobierno autónomo
descentralizado se realizará a través de tres funciones
integradas: a) de legislación, normatividad y fiscalización; b)
de ejecución y administración; y, c) de participación
ciudadana y control social”.
El más alto deber del Estado consiste en garantizar la actual
Constitución, así como velar por el cumplimiento del
derecho de la ciudadanía a participar en todas las fases de
la gestión de lo público, en las diferentes funciones del
Estado y los niveles de gobierno, por medio de los
mecanismos constitucionales y legales previstos, es por ello
que mediante el sistema de participación ciudadana “la
parroquia ejerce su derecho a participar en debates,
diálogos, deliberaciones y concertación sobre intereses
cantonales, orientaciones generales del desarrollo, políticas
públicas cantonales, conformación de alianzas y agendas
estratégicas” (PDyOT, 2015).
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Desde la implementación de la planificación participativa en
la parroquia se “buscó promover la implicación de la
comunidad en el gobierno local, reforzar una administración
descentralizada, impulsar la transparencia, la
responsabilidad y el control social” (PDyOT, 2015). En
opinión de muchos actores entrevistados, la participación se
pudo materializar más durante los últimos cinco años. Uno
de los actores entrevistados expresó: “Antes igual nos
reunían, pero solo era para ver qué opinábamos porque
nunca se ponía lo que solicitábamos, las decisiones ya
venían tomadas, entonces al menos para mí era una
pérdida de tiempo”.
Como se ha evidenciado, las Asambleas son entendidas
como herramientas de gestión participativa que permiten a
las y los ciudadanos involucrarse en la toma de decisiones
y tener pleno conocimiento de la distribución del
presupuesto y la gestión de los proyectos, así lo relatan los
habitantes de la parroquia en los testimonios: “antes no
había unión entre dirigentes y los vecinos, o sea éramos
mundos paralelos, ahora hasta los jóvenes tienen voz, los
muchachos de la Central nos dan alguna idea y ellos
también son escuchados, todo eso nos ayuda a mejorar y
seguir sacando a Malchinguí al mundo”.
Con el proceso de mancomunamiento, con el cual se logró
consolidar a las 5 parroquias, “la comunidad se organiza, ya
no desde la idea de “mi calle”, “mi barrio”, sino que ve un
nivel más alto, por qué no con el tiempo podamos pensar
como provincia” (PDyOT, 2015).
Sabitini y Brain (2008) señalan que, previo a la intervención,
estas deben concertarse con la comunidad para que tengan
legitimidad. A su vez, los proyectos a ponerse en marcha
deben cubrir las necesidades para que así se fomente la
inclusión social como paradigma de acción. Es por ello que
mediante los mecanismos de participación la parroquia
identificó 22 proyectos, mismos que fueron colocados en el
PDyOT Provincial y Municipal.
A continuación, se muestra la matriz de los proyectos que
fueron trabajados y priorizados de manera participativa,
cumpliendo con los artículos 100, 241, y 267 de la CRE y el
artículo 65 del COOTAD.
Tabla 2. Priorización de proyectos por componente
Componente
Proyecto
Biofísico
Conservación del territorio Parroquial y sostenibilidad de suelos
con espacios verdes bajo procedimientos de manejos
ambientales.
Prestación de servicios públicos y privados para la conformación
de una veeduría ciudadana para el seguimiento de normas
ambientales, industrias y agroindustrias legalmente constituidas.
Gestión en el manejo de residuos sólidos a través de producción
de bioinsumos y reciclaje con empresas de economía popular,
social, comunitaria y solidaria.
Promoción de la educación ambiental a la ciudadanía sobre
manejo adecuado de los recursos naturales, mediante buenas
prácticas ambientales en la parroquia.
Sociocultural
Prestación de Servicio de Atención a Personas Adultas Mayores
CECUIDAM
Fortalecimiento de servicio de atención para 60 niños/as de 1 a 3
años en los Centros Infantiles del Buen Vivir
Promoción de la salud en la M.G.A.D. P.R.N. (Vinculación de las
Facultades de Ciencias de la Salud con la comunidad)
Conformación de veedurías para la vigilancia al acceso a los
diferentes niveles de educación de niños, niñas y adolescentes de
la parroquia
Construcción de la Unidad Educativa del Milenio
Desarrollo del Pensamiento. (Aprender Jugando)
Construcción de espacios comunitarios recreaciones
Protección y conservación del patrimonio cultural y su riqueza
histórica, memoria colectiva e identidad
Centro de formación de expresiones culturales
Económico
Fortalecimiento de asociaciones productivas y de junta de
regantes.
Desarrollo de capacidades para el manejo, diseño y financiamiento
sostenible de Cajas de Ahorro y Crédito Comunitarias
Desarrollo de capacidades para el manejo, diseño y financiamiento
sostenible de entidades financieras Parroquiales.
Canal de Riego Pedro Moncayo - Cayambe.
Asentamientos
Humanos
Implementación y mantenimiento de servicios básicos.
Desarrollo de capacidades para el monitoreo de la calidad de agua
con base en su captación y distribución (4 investigaciones sobre
ojo/s de vertiente/s)
Fortalecer el C.O.E parroquial
Movilidad,
Energía y
Conectividad
Mantenimiento construcción y apertura de caminos del eje vial
parroquial con equipo caminero de los tres niveles de Gobierno
Político
Institucional y
Participación
Ciudadana
Fortalecimiento Institucional del Gobierno Autónomo
Descentralizado Parroquial Rural de La Esperanza
Fuente: Elaboración propia a partir de PDyOT actualización a
2015
El COOTAD, en el art. 249, establece: “No se aprobará el
presupuesto del gobierno autónomo descentralizado si en
el mismo no se asigna, por lo menos, el diez por ciento
(10%) de sus ingresos no tributarios para el financiamiento
de la planificación y ejecución de programas sociales para
la atención a grupos de atención prioritaria”, bajo esta
reglamentación Malchinguí no solo cumple con lo
establecido en el Código, sino que supera el porcentaje.
Pese a ello, la parroquia atraviesa una situación de
debilidad dentro de la gestión, debido principalmente a la
decisión política de 2016 de disminución de presupuesto
para los GADS Parroquiales. La falta de asignación
presupuestaria incide directamente en decisiones, técnicas,
administrativas y operativas, mismas que se ven plasmadas
en la ejecución de proyectos dentro del territorio.
Para el año 2018 se asigna a la parroquia USD 214.161,62
lo cual está distribuido en USD 65.450,00 para gasto
corriente y USD 148.711,62 en inversión, por lo cual, las
autoridades de Malchinguí han tomado la decisión de firmar
convenios bajo la figura de alianzas estratégicas, para
solventar aquellos proyectos que no pueden ser llevados a
cabo con presupuesto gubernamental y, de esta manera,
poner en marcha los proyectos establecidos y priorizados
de manera participativa con la comunidad y el gobierno
local. Es por ello que el desarrollo de los 22 proyectos no
se ha visto afectado. Los dirigentes parroquiales se han
movilizado para la obtención de los recursos necesarios,
mediante el seguimiento y control de avance de
cumplimiento de metas del P.D.O.T. se puede evidenciar
cuáles han sido los proyectos que se han desarrollado y el
nivel de inversión que se maneja con presupuesto asignado
por parte del Estado para la parroquia.
Tabla 3. Análisis de inversión por proyecto
Proyecto
Presupuesto
planificado a
2017 (USD)
Presupuesto
Costo Real
2017 (USD)
Conservación del territorio
parroquial y sostenibilidad de
suelos con espacios verdes bajo
procedimientos de manejos
ambientales.
200,00
200,00
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Prestación de servicio de
atención a personas adultas
mayores CECUIDAM
96.329,81
125.025,76
Fortalecimiento de servicio de
atención para 60 niños/as de 1 a
3 años en los Centros Infantiles
del Buen Vivir (CIBV)
88.606,59
72.984,45
Desarrollo del pensamiento.
(Aprender Jugando)
3.132,56
2.701,53
Construcción de espacios
comunitarios recreacionales
40.681,82
40.684,82
Protección y conservación del
patrimonio cultural y su riqueza
histórica, memoria colectiva e
identidad
7.500,00
7.498,48
Implementación y mantenimiento
de servicios básicos.
86.996,06
86.996,06
Mantenimiento construcción y
apertura de caminos del eje vial
parroquial con equipo caminero
de los tres niveles de Gobierno
42.979,42
45.896,17
Fortalecimiento institucional del
Gobierno Autónomo
Descentralizado Parroquial Rural
de La Esperanza
33.661,87
36.302,66
TOTAL
400.088,13
418.289,93
Fuente: Elaboración propia a partir de PDyOT 2015
A continuación, en la figura 1, se analiza el impacto
generado, medido por nivel de inversión en cada proyecto
desarrollado en el territorio. Para este proceso se considera
la Tabla 3, la cual es construida con datos recopilados del
informe de seguimiento y control de avance de
cumplimiento de metas del P.D.O.T., realizado por la
administración 2014-2019.
La figura 2, en cambio, muestra que más del 60% de la
inversión en proyectos se orienta hacia el componente socio
cultural, es decir, en los proyectos: prestación de servicio de
atención a personas adultas mayores CECUIDAM, y,
fortalecimiento de servicio de atención para 60 niños/as de
1 a 3 años en los Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV),
además del proyecto de Implementación y Mantenimiento
de Servicios Básicos, proyecto correspondiente al
componente de asentamientos humanos. Es evidente la
importancia de la inversión que lleva la parroquia, ya que
esta se encuentra principalmente enfocada en proyectos
con enfoque social, tendencia que se ha mantenido en años
anteriores.
Figura 1: La figura ilustra la Inversión en proyecto a 2017 por
categoría. (USD)
Fuente: Elaboración propia a partir de Informe de seguimiento y
control de avance del P.D.O.T.
Figura 2: Priorización de proyectos por categoría
Fuente: Elaboración propia a partir de Informe de seguimiento y
control de avance del P.D.O.T. (Costo Real)
Conclusiones
La sistematización antes expuesta permite concluir que la
participación se ha construido y ha evolucionado en
Malchinguí como un instrumento de planificación
consistente y permanente , mismo que ha dado soporte a la
adecuada priorización de las demandas de la población,
permitiendo de manera efectiva un acceso universal de los
ciudadanos a la toma de decisiones en el territorio y
contribuyendo a que la gestión que se realiza en el nivel
político, no esté desconectada de las aspiraciones y
necesidades de la población en general, lo cual puede ser
un problema en estos niveles de gobierno.
Los procesos de planificación participativa en este territorio
han logrado una incidencia en todos los componentes de
desarrollo de la zona: en lo biofísico, en lo sociocultural, en
lo económico, en lo relativo a asentamientos humanos, a
movilidad, energía y conectividad y a lo que tiene relación
con lo político institucional y participación de la ciudadanía.
Estos procesos participativos permiten además una gestión
más adecuada de los presupuestos ya que contribuyen a
una más precisa elaboración y a un mejor seguimiento de
su ejecución en el territorio, asegurando de esta manera no
solo que los recursos se usen, sino que se usen en lo que
deben usarse, evitando así un problema muy común en la
organizaciones del sector público en general, y en los
gobiernos locales en particular, de manera más acuciante
en los gobiernos parroquiales, y es la baja ejecución
presupuestaria.
Pese a estos antecedentes, según autoridades políticas de
la parroquia, el nivel de participación esperado por parte de
la comunidad podría todavía mejorar muchísimo, pues se
aspira a contar no solo con mayor participación (de distintos
grupos etarios, de representantes de distintas actividades
económicas, de personas de variada inclinación política),
sino con una participación más informada y calificada, con
una sociedad mejor preparada para asumir este importante
reto. De ahí la importancia de fortalecer el sistema de
participación, procurando mantener un acercamiento con la
sociedad y sus distintos actores, al mismo tiempo que debe
0,00
20.000,00
40.000,00
60.000,00
80.000,00
100.000,00
120.000,00
140.000,00
160.000,00
180.000,00
200.000,00
Biofísico Sociocultural Económico Asentamientos
humanos
Movilidad
energía y
creatividad
Político
institucional
Presupuesto planificado a 2017 Presupuesto Costo Real 2017
21%
9%
10%
6%
4%
50%
Biofísco
Sociocultural
Económico
Asentamientos
Humanos
Movilidad, Energía y
Conectividad
Político Institucional y
Participación Ciudadana
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mejorarse la calidad de esta participación a través de
procesos formativos hacia la ciudadanía.
A manera de resumen, se puede indicar que las decisiones
generadas en torno al proceso de participación y la
implementación de este modelo de gestión, ha cumplido con
el objetivo de promover una democracia participativa como
uno de los pilares de la gestión en el manejo del desarrollo
local, aquello gracias a la extensa tradición de movilización
y planificación que tienen en la parroquia y, por otro lado,
también a las condiciones de descentralización que se
implementaron tras la Constitución de 2008.
La parroquia Malchinguí a lo largo de los años ha ido
mejorando la estructura organizacional de su gobierno local
y su posicionamiento como un espacio de deliberación
ciudadana con el que se ha construido una trayectoria de
trabajo junto a la comunidad que debe seguir
fortaleciéndose con el fin de apuntalar estos procesos y
mejorar no solo la participación ciudadana sino sobre todo
la elaboración, ejecución y evaluación de planes territoriales
en la parroquia.
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La planificación participativa en la gestión del territorio: el caso de la Parroquia Malchinguí en Ecuador
Participatory planning in territory management: the case of Malchinguí in Ecuador
M. Guanoluiza, D. Raza / Boletín de Coyuntura; Nº 32; enero - marzo 2022; e-ISSN 2600 - 5727 / p-ISSN 2528 – 7931; UTA-Ecuador; Pág. 25 - 35