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Procesos participativos en las políticas públicas con enfoque de derechos humanos
Participatory processes in public policies with a human rights approach
URL: https://revistas.uta.edu.ec/erevista/index.php/bcoyu/article/view/2083/version/2737
Carlos Iturralde-Durán
1
; Lenin Duque-Romero
2
Fecha de recepción: 06 de octubre de 2022 Fecha de aceptación: 28 de junio de 2023
Resumen
El presente artículo tiene el objetivo de reflexionar sobre la importancia de los procesos participativos en las políticas públicas
desde la perspectiva de derechos, utilizando la investigación documental y bibliográfica con enfoque cualitativo-descriptivo, y
concibiendo a las políticas como intervenciones realizadas por los gobiernos para tratar de cambiar una realidad hacia otra
que tenga mayor ejercicio de derechos, y, por ende, que genere mejores niveles de calidad de vida de los agentes
beneficiarios. Con tres fases que comprende su ciclo, las políticas públicas tienen una estructura técnica articulada, donde el
diseño, la gestión y evaluación se conciben como un solo cuerpo, no obstante, la aplicación fáctica de la evaluación ex post
está poco institucionalizada. En cada una de ellas, la generación de procesos participativos potencializa su efectividad,
complementando el conocimiento técnico con el saber ciudadano y generando información útil para la toma de decisiones
que mejora la eficiencia y eficacia del accionar público, pero también, proporcionando mayor legitimidad y gobernanza a la
vez que contribuye con la ampliación de libertades y capacidades de la población, robusteciendo la democracia; no obstante,
aún deben desarrollarse mecanismos más apropiados para su aplicación además de una cultura institucional con mayor
conciencia de sus beneficios.
Palabras clave: Democracia, derechos humanos, participación ciudadana, políticas públicas
Abstract
This article aims to reflect on the importance of participatory processes in public policies from the perspective of rights, using
documentary and bibliographic research with a qualitative-descriptive approach, and conceiving policies as interventions
carried out by governments to treat to change a reality towards another that has greater exercise of rights, and, therefore, that
generates better levels of quality of life for the beneficiary agents. With three phases that comprise its cycle, public policies
have an articulated technical structure, where design, management and evaluation are conceived as a single body, however,
the factual application of ex post evaluation is little institutionalized. In each of them, the generation of participatory processes
enhances their effectiveness, complementing technical knowledge with citizen knowledge and generating useful information
for decision-making that improves the efficiency and effectiveness of public action, but also provides greater legitimacy and
governance while contributing to the expansion of freedoms and capabilities of the population, strengthening democracy;
however, more appropriate mechanisms for its application must still be developed, in addition to an institutional culture with
greater awareness of its benefits.
Keywords: Democracy, human rights, citizen participation, public policies
1
Conproplus S.A. Guayaquil-Ecuador. E-mail: carlos.iturralde@hotmail.com. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0300-7748
2
DR-Asesores Legales. Guayaquil-Ecuador. E-mail: lenin_duque81@hotmail.com. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4153-9454
Esta publicación se encuentra bajo una licencia de Creative Commons
Reconocimiento - NoComercial 4.0 Internacional.
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Procesos participativos en las políticas públicas con enfoque de derechos humanos
Participatory processes in public policies with a human rights approach
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Introducción
Los gobiernos latinoamericanos se han caracterizado por
mantener un accionar público reactivo, ejecutado por una
burocracia inflexible que genera espacios pobres para la
inclusión y participación de los actores beneficiarios,
logrando resultados reducidos que desembocan en un
desarrollo local y nacional limitado.
Ante problemáticas sociales y económicas diversas que
deben ser atendidas desde lo público con evidentes
restricciones presupuestarias, sucede una pugna entre
agentes que presionan a los tomadores de decisión
público para priorizar la solución de sus necesidades
insatisfechas, y, si uno o más agentes poseen suficiente
poder, podrían incluso capturar al gobierno desviando
recursos a través de intervenciones públicas que los
favorezcan, en menoscabo del bienestar de las mayorías.
Según el Artículo 141 de la Constitución de la República
del Ecuador (2008), el ejercicio de la rectoría de las
políticas públicas corresponde a los Ministros de Estado,
quienes, según manda el Artículo 85 de la Carta Magna,
deben fomentar la consecución del Buen Vivir y el ejercicio
de los derechos de la ciudadanía; siendo estos nombrados
por el Presidente de la República, quien, a diferencia de
los Ministros, sí es elegido por voto popular, siendo un
representante legítimo del pueblo ecuatoriano.
La participación ciudadana, surge como un mecanismo
que fortalece la toma de decisiones pública,
proporcionando información valiosa, veraz y pertinente en
todas las fases de las políticas sectoriales, incrementando
la legitimidad de las intervenciones realizadas por los
ministerios, mejorando la gobernabilidad, y
constituyéndose en un mecanismo para el ejercicio de
derechos que procura lograr el desarrollo humano
sostenible, al cual se denomina el enfoque basado en
derechos humanos (EBDH).
Amparado en el Artículo 204 de la Constitución que señala
al pueblo como el mandante y primer fiscalizador del poder
público en ejercicio de su derecho a la participación; se
creó el Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social como Quinto Poder del Estado, y como entidad que,
conjuntamente con la Defensoría del Pueblo, Contraloría
y las Superintendencias, constituye la Función de
Transparencia y Control Social, esto con la intención de
dar voz a la ciudadanía y mejorar la efectividad de las
políticas en el territorio.
Pese a la importancia de la participación ciudadana, su
incorporación durante el diseño, implementación y
evaluación de programas y proyectos públicos suele ser
escasa o nula, siendo utilizada más como un requisito
administrativo de poca relevancia que como un elemento
capaz de enriquecer el accionar público, lo que motivó la
elaboración de este artículo que tiene el objetivo de
reflexionar sobre la importancia de los procesos
participativos en las diferentes fases de la políticas
públicas, utilizando el enfoque de derechos.
Políticas públicas: conceptualización y ciclos
El enfoque de Amartya Sen sostiene que el desarrollo
humano consiste en el incremento de las capacidades
fundamentales de las personas, ampliando sus libertades
y oportunidades para conseguir aquello que tienen
motivos para valorar (Sen, 2000); y, por consecuencia, la
pobreza resulta de ausencia de capacidades básicas que
merman las oportunidades de los individuos, generando
privaciones sociales que deben abordarse con una
perspectiva multidimensional (Iturralde, 2019).
La otra cara de la moneda del desarrollo, la pobreza, ha
sido motivo de incontables estudios que han generado
diferentes conceptos, cuyas dimensiones predominantes
son las siguientes:
• Condiciones materiales: intensidad de las
privaciones, necesidades básicas insatisfechas,
limitación de recursos.
• Condiciones económicas: nivel de vida,
desigualdad.
• Condiciones sociales: estrato social,
dependencia, exclusión, riesgo social, ausencia
de titularidades (Spiker, 2009).
Las políticas públicas tienen el propósito de mejorar las
condiciones de vida de la población reduciendo los niveles
de pobreza, para lo cual no sólo debe centrarse en las
condiciones materiales y económicas de los habitantes,
sino también en las condiciones sociales, donde la
participación juega un rol relevante que genera inclusión
tratando a lo sujetos como titulares de derechos (Giménez
& Valente, 2017).
Un estudio realizado por la OPHI (2015) en la región,
determinó que las dimensiones faltantes en la medición de
la pobreza son: la calidad del empleo y riesgos laborales,
la seguridad ciudadana, el empoderamiento, el autoestima
e inclusión, la satisfacción subjetiva, y la agencia, este
último, hace referencia a la participación de las personas,
tanto en su comunidad, como en la política.
Las políticas públicas con EBDH se centran en las brechas
existentes en el ejercicio de los derechos normados en la
Constitución, Tratados Internacionales y la Ley; entre los
cuales se halla el derecho a la participación ciudadana que
representa una capacidad básica desde la perspectiva de
Sen (Baquero & Rendón, 2011), propendiendo a la
inclusión y otorgando voz a los habitantes para exigir
derechos y debatir asuntos de interés público, y,
paralelamente, mejora las capacidades del Estado
efectivizando su accionar y resultados.
De esta manera se fortalece al sistema democrático,
superando la percepción de un sector público cargado de
una burocracia inflexible y cerrada que, con el discurso de
precautelar los recursos públicos, genera extensos y
engorrosos trámites con gran cantidad de filtros que
entorpecen la gestión pública, incrementan los costos de
las intervenciones públicas en el territorio, y reducen los
resultados esperados.
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Las políticas públicas, definidas como el curso de acción
de la gestión pública que institucionaliza la intervención
pública en respuesta a un problema social identificado
como prioritario, y que se convierte de esta manera en
materia de política de Estado (SENPLADES, 2011, p. 10),
parten de necesidades insatisfechas o brechas de acceso
a derechos, constituyéndose en instrumentos operativos
de las normativas, ideologías y visiones de desarrollo,
que, para su legitimación y efectividad, requieren de
participación ciudadana, demandando la identificación de
nodos, rutas críticas, consensos, factibilidades, recursos,
gestión, y demás afines que surgen del día a día, y que
aterrizan las ideas a realidades concretas, con la
adaptación necesaria y la flexibilidad para responder a un
sinnúmero de eventualidades y cambios propios de las
dinámicas sociales y económicas.
La concepción de una política pública tiene de fondo una
teoría del cambio que, partiendo de una situación
concreta, analiza variables causales que a través de la
intervención pública pueden ser alteradas para alterar
dicha realidad hacia una más deseable desde la
perspectiva de la población (Cassetti & Paredes, 2020); no
obstante, debido a que los gobiernos se enfrentan a
innumerables demandas de diferentes actores que
aspiran conseguir parte de los limitados recursos públicos,
se procede a la priorización de intervenciones públicas
respondiendo a presiones sociales, económicos y
políticos, donde podrían vencer aquellos agentes con
mayor poder, mas no con problemáticas más relevantes y
de mayor efecto multiplicador.
Entonces, las políticas públicas llevan en sí una visión de
desarrollo enmarcada en hipótesis de variables causales
que pueden ser modificadas a través del accionar público
para lograr avances en el desarrollo y calidad de vida de
los habitantes; empero, también carga con la presión de
atender a grupos diversos, con poderes y necesidades
heterogéneas, que se refleja en la priorización de las
intervenciones, e incluso, en la inacción del gobierno
(Serna & Bottinelli, 2018).
Los ciclos de las políticas públicas tienen tres grandes
etapas: formulación y diseño, implementación, y
seguimiento y evaluación. Generalmente, la primera
etapa: formulación y diseño, se encuentra presente en la
mayoría de intervenciones públicas, aunque no
necesariamente pueden corresponderse con la realidad
social; a diferencia de la etapa de evaluación,
especialmente ex-post a nivel de impacto, que, pese a su
relevancia para medir el efecto en el bienestar y la
efectividad de la política generando retroalimentación,
suele ser poco utilizada en la región (Mesa & Murcia,
2020).
Liliana Durán y Luis Mancipe (2018) sostienen que el
diseño de las políticas públicas requiere de un
conocimiento multidisciplinario que interprete una
problemática social dinámica siendo necesaria la
interacción con los agentes clave en su contexto
particular. Por consecuencia, el diagnóstico debe
realizarse con la participación de los grupos de interés,
especialmente, de los beneficiarios directos de la
intervención que serán el centro de atención de la política,
y se constituirá en la base para el análisis de alternativas
factibles e innovadoras que den solución a la situación
problema.
El diseño de políticas públicas es un proceso técnico que
utiliza metodologías mixtas: cualitativa con técnicas de
observación, grupos de enfoque, etc.; y cuantitativa
utilizando indicadores numéricos, modelos proyectivos,
entre otros; con el propósito de describir la situación sin
intervención, identificando las variables clave que causan
el problema de análisis; todo ello, preferentemente, bajo el
paradigma de gobierno abierto que se fundamenta en tres
pilares: la transparencia, la participación y la colaboración,
para alcanzar gobiernos flexibles y cogestión de
programas y proyectos públicos (Romero, 2020).
El proceso de ejecución de las políticas públicas depende
de la calidad del diseño de la primera fase, que incluye la
planificación de la implementación, la capacidad de
gestión pública, flexibilidad y adaptabilidad, y de los
recursos públicos: humanos, monetarios, de
infraestructura, equipos, etc., destinados para ello
(Cejudo, May, Saetren, Hupe, & Soren, 2018).
A diferencia de las dos primeras etapas del ciclo, la etapa
de evaluación que se centra en la valoración de la
intervención, sea teórica-conceptual, de ejecución, de
resultados, de impacto, u otras (Arenas, 2021, p. 14);
suele ser aplicada a nivel ex-ante, es decir para evaluar el
diseño del programa o proyecto, pero no a nivel ex-post,
donde se determinan sus resultados e impactos, lo que
podría explicarse por la resistencia que los ejecutores del
accionar público presentan por pensar que el proceso
evaluativo revelará errores y omisiones con propósitos
sancionadores, en lugar de concebirlo como un ejercicio
que genera retroalimentación para la toma de decisiones,
permitiendo identificar qué se puede mejorar y qué
funciona mejor en un contexto específico (Bertranou,
2019).
La evaluación de impacto, pese a la riqueza de
información que genera, suele ser la de menor interés en
el sector público latinoamericano, como lo reveló un
estudio elaborado por el Centro de Estudios Distributivos,
Laborales y Sociales - CEDLAS, que demostró que entre
1995 y 2011 el 76% de las evaluaciones de impacto
realizadas en la región fueron sobre intervenciones
públicas y que tan solo en el 4% de ellas se contó con la
participación de entidades gubernamentales (Maris,
2016).
Esther Duflo y Abhijit Banerjee, galardonados con el
premio Nobel de Economía en el año 2019, fundaron el
centro de estudios Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab,
y, a través de diversas investigaciones, han insistido en la
importancia de que los gobiernos destinen recursos para
robustecer la toma de decisiones en cada etapa del ciclo
de políticas públicas, con la utilización de datos que
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contengan valoraciones de experiencias anteriores,
además de las que se vayan creando conforme se aplica
o evalúa una nueva intervención (Mortara & Soares,
2019).
Verónica Viñas, Angie Page y Elizabeth Pike (2018)
concluyeron que, para lograr un cambio de políticas
públicas de la región, las dimensiones que deben tratarse
son seis: cambios en los discursos y teorías, cambios de
actitud, cambios de procedimiento, cambios de contenido
en la política, cambios de comportamiento y cambios en
los destinatarios (p. 134); añadiéndose a la participación
ciudadana como un elemento clave que produce
información y legitimidad robusteciendo la gobernanza, y
su presencia debe ser transversal en las etapas del ciclo
de políticas públicas (Cañarte, 2020).
Participación ciudadana
La Constitución es la encargada de establecer el orden
jurídico que garantiza los derechos fundamentales y el
ejercicio de poder regulando las relaciones entre
gobiernos y ciudadanía (Millaleo, 2019), y, en el caso
ecuatoriano, resalta a la participación como un derecho
que debe ser precautelado por el Estado, como se
aprecia, entre otros, en los siguientes artículos:
• Art. 61. Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan
de los siguientes derechos: 2. Participar en los
asuntos de interés público. 4. Ser consultados. 5.
Fiscalizar los actos del poder público.
• Art. 85.- La formulación, ejecución, evaluación y
control de las políticas públicas y servicios
públicos que garanticen los derechos
reconocidos por la Constitución, se regularán de
acuerdo con las siguientes disposiciones: 3. El
Estado garantizará la distribución equitativa y
solidaria del presupuesto para la ejecución de las
políticas públicas y la prestación de bienes y
servicios públicos. En la formulación, ejecución,
evaluación y control de las políticas públicas y
servicios públicos se garantizará la participación
de las personas, comunidades, pueblos y
nacionalidades.
• Art. 95.- Las ciudadanas y ciudadanos, en forma
individual y colectiva, participarán de manera
protagónica en la toma de decisiones,
planificación y gestión de los asuntos públicos, y
en el control popular de las instituciones del
Estado y la sociedad, y de sus representantes,
en un proceso permanente de construcción del
poder ciudadano. La participación se orientará
por los principios de igualdad, autonomía,
deliberación pública, respeto a la diferencia,
control popular, solidaridad e interculturalidad. La
participación de la ciudadanía en todos los
asuntos de interés público es un derecho, que se
ejercerá a través de los mecanismos de la
democracia representativa, directa y comunitaria
(Constitución de la República del Ecuador, 2008,
pp. 30, 42 y 46).
La importancia de la participación ciudadana en el
accionar público también es abordada por Tratados
Internacionales, entre ellos, los siguientes:
• El Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (1976), que en su Artículo 25 dispone
que todos los ciudadanos gozarán de los
siguientes derechos y oportunidades: a)
Participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes
libremente elegidos;
• La Convención Americana sobre Derechos
Humanos (1978), denominada el Pacto de San
José de Costa Rica, cuyo Artículo 23 concuerda
con el Artículo 25 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, añadiendo en el
segundo numeral:
La ley debe reglamentar el ejercicio de
los derechos y oportunidades a que se
refiere el inciso anterior, exclusivamente
por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción,
capacidad civil o mental, o condena, por
juez competente, en proceso penal (p.
11).
• La Carta Democrática Interamericana (2001),
centrada en el reconocimiento de los derechos
humanos y el deber del Estado de precautelar la
democracia, respecto a la participación
ciudadana, ordena que:
Art. 2 El ejercicio efectivo de la
democracia representativa es la base
del estado de derecho y los regímenes
constitucionales de los Estados
Miembros de la Organización de los
Estados Americanos. La democracia
representativa se refuerza y profundiza
con la participación permanente, ética y
responsable de la ciudadanía en un
marco de legalidad conforme al
respectivo orden constitucional
Art. 6 La participación de la ciudadanía
en las decisiones relativas a su propio
desarrollo es un derecho y una
responsabilidad. Es también una
condición necesaria para el pleno y
efectivo ejercicio de la democracia.
Promover y fomentar diversas formas
de participación fortalece la democracia
(pp. 11-12).
• La Carta Iberoamericana de Participación
Ciudadana en la Gestión Pública (2009) resalta
que mejorar la gestión pública es una condición
necesaria para perfeccionar los sistemas
democráticos, y, por consecuencia, se debe
robustecer el ejercicio de los derechos humanos,
como: el derecho a la información, el derecho a
la libertad de expresión y el derecho a la
participación; tildando al derecho a la
participación ciudadana en la gestión pública
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como un derecho humano genérico en los países
en democracia que debe ser fomentado y
defendido por los Estados.
Armonizando con la Constitución y Tratados
Internacionales, la normativa ecuatoriana prioriza la
participación de la ciudadanía en la agenda pública,
destacando la Ley Orgánica de Participación Ciudadana
(2010) que en su segundo y cuarto artículo indica que
todas las personas en el territorio del país, al igual que los
ecuatorianos que residen en el exterior, tienen derecho a
participar en asuntos de interés público (p. 4); situación
que es generalizada en los países con una democracia
más madura, siendo el Estado el ente garante del ejercicio
de los derechos humanos y demás derechos amparados
en su Carta Magna y tratados suscritos, concibiéndose a
la participación como un derecho cuyo ejercicio promueve
un accionar público más efectivo, y por ende, con mayor
propensión a la superación de problemas sociales y
generación de bienestar (Solé, 2019).
En Ecuador se institucionalizó el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa con el
propósito de incorporar procesos participativos en las
etapas del ciclo de políticas públicas y en las prestaciones
de servicios públicos, con el afán de robustecer la
democracia participativa como un complemento de la
democracia representativa (Planifica Ecuador, 2021).
Reconocer la heterogeneidad de la población beneficiaria
como elemento de análisis en los diagnósticos
participativos e identificación de brechas en el ejercicio de
derechos, definir la calidad de la participación, así como
los métodos para hacerla efectiva, se plantean como
nodos que deben ser transversales en las políticas
públicas, contemplando a las personas como titulares de
derechos; son retos que deben ser abordados por el
Sistema e institucionalizado en los diferentes niveles de
gobiernos, con miras a lograr la transformación del
Estado, impulsándolo a conseguir con más apego sus
metas y objetivos de desarrollo, y a proporcionarle mayor
legitimidad a sus decisiones (Planifica Ecuador, 2019).
Cuando se incorporan procesos participativos a las
políticas públicas, estos pueden ser de dos tipos: la
participación-argumentación, que hace referencia a los
espacios de debate, intercambio de ideas y priorizaciones
consensuadas en el marco del diálogo social, y la
participación-acción que demanda de empoderamiento y
cogestión de actores, y con ello, de corresponsabilidad, ya
que muchas de las actividades de la ejecución de la
política son realizadas por los beneficiarios.
No obstante, la participación no siempre tiene el éxito
esperado. Según Azucena Serrano (2015), las fallas en la
implementación de procesos participativos que derivan en
una degradación de las bondades de la participación
ciudadana se explican por la ausencia de garantías
individuales, falencias en canales institucionales y marcos
normativos, la falta de información y transparencia, y la
ausencia de confianza de la población en sus gobiernos,
sistemas e instituciones públicas.
Ergo, no existe una forma única de implementación de la
participación ciudadana, y, de acuerdo a Fabio Velásquez
y Esperanza González, Esperanza (2003), existen cinco
estrategias de participación en políticas públicas, según la
experiencia colombiana, relacionadas con su correcta e
incorrecta ejecución, siendo estas: 1) la participación-
formalidad, donde los agentes públicos tratan a la
participación como un requisito más dentro de un proceso
burocrático, sin contemplar su capacidad de generar valor;
2) la participación-sin alas, que tiene un carácter
informativo, generalmente unilateral ; 3) la participación-
integración, donde la dinámica política utiliza a los
procesos participativos para someter el deseo popular a
una agenda política diseñada con antelación; 4) la
participación-concertación, donde se incentiva la
intervención de los actores locales en el diseño, ejecución
y control de la política; y 5) la participación-modo de vida,
donde el involucramiento de la ciudadanía en la cosa
pública es parte de la cultura local.
Sin participación efectiva, la ciudadanía tiene una voz
débil e incapaz de alterar la agenda política de los
gobiernos de turno, lo que afecta a la oferta pública que,
en muchas ocasiones, se advierte diferente a la demanda
de servicios públicos, desembocando en un déficit que
deteriora el desarrollo de grupos vulnerables y población
en general, por lo cual, una democracia débil implica una
participación insuficiente y mayor desigualdad. Por
ejemplo, de acuerdo al BID, el índice de Gini se contrajo
de 53 a 46 entre el 2000 y 2018 y el gasto social aumentó
en un punto, empero, al comparar estos datos con los
logrados por países de la OCDE, se evidencia que aún
continúan siendo bajos (Vlaicu, 2020). Entonces, las
desigualdades en la participación política engendran
desigualdades sociales, y con ello, pueden intensificar
situaciones de pobreza e injusticia social (Santos, 2019).
Por lo expuesto, es evidente que la participación es un
derecho que debe ser respetado y defendido por el
Estado, además de ser un principio de las buenas
prácticas de las políticas públicas, cuyo ejercicio es
transversal en las políticas sectoriales y territoriales, y
debe estar presente en todas las etapas del ciclo de las
políticas, fomentando a la construcción de espacios para
la participación, el debate y el control social, y con ello,
intensificando la construcción del poder ciudadano;
empero, sin caer en procesos participativos degenerados
que no rescatan la riqueza de la intervención ciudadana
en democracia (SENPLADES, 2011).
Metodología
Este artículo, enmarcado en las Ciencias Políticas y
Económicas, fue elaborado con el enfoque de
investigación cualitativo y el método descriptivo,
basándose, principalmente, en la investigación
documental y bibliográfica definida como aquella
argumentada en fuentes secundarias de rigor académico
Procesos participativos en las políticas públicas con enfoque de derechos humanos
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(Iturralde & Soria, 2021), siendo Google Scholar el medio
de búsqueda de artículos académicos publicados en
revistas indexadas, preferentemente, durante los últimos
cinco años, y cuya temática central se asocie a los ciclos
de las políticas públicas y la participación ciudadana
utilizando el paradigma de los derechos.
Además de artículos científicos, también fueron
considerados libros elaborados por instituciones
nacionales y extranjeras reconocidas por su valía en
temas de políticas públicas, participación y desarrollo; y la
Constitución del Ecuador, complementada por Tratados
Internacionales y otras normativas que producen el marco
jurídico para la incorporación de la participación como un
derecho.
A partir de la literatura seleccionada, se procedió a
identificar los aspectos principales de las políticas públicas
y los marcos para la aplicación de la participación
ciudadana, elaborándose una síntesis que describe las
características y variables más importantes, para, con ello,
producir una reflexión y conclusiones sobre su pertinencia
y relevancia.
Reflexión
La Constitución del Ecuador creó un marco normativo que
apunta hacia la concepción del desarrollo
multidimensional, superando la visión exclusivamente
economicista para incorporar las dimensiones sociales y
ambientales como titulares de derecho; y considerándose
a la violación de los derechos humanos y de la naturaleza
como eventos atentatorios contra la calidad de vida
(Iturralde & Duque, 2021).
Se colocó en el centro de atención de las políticas
públicas, al ser humano, envestido de derechos
consagrados en la Carta Magna y los tratados
internacionales suscritos, orientando a las intervenciones
públicas a ser conceptualizadas, ejecutadas y evaluadas
desde el EBDH, reconociendo la heterogeneidad de las
personas en los territorios, así como su derecho a
participar activamente en los temas de interés público, sin
sufrir exclusión o marginación por ningún motivo racial,
sexual, religioso, u otros (Sosa, Campoverde, & Sánchez,
2019).
El ejercicio de la participación ciudadana, por ser un
derecho, incrementa las libertades y capacidades
humanas, acercándolas al nivel de vida que tienen
motivos para valorar; y por ende, contribuyendo a su
desarrollo personal y comunal; pero también, genera
empoderamiento ciudadano lo que mejora el control social
y la efectividad del accionar público en el territorio,
contribuyendo a la legitimidad de la toma de decisiones
públicas en una transacción de poder entre gobernantes y
ciudadanos, donde los primeros generan los espacios de
participación cediendo poder al pueblo, que es el
mandante; mientras que los segundos, al ser parte del
proceso, validan el accionar público y mejorando la
gobernanza, de tal forma que la democracia participativa
complementa a la representativa.
La participación debe estar presente en cada etapa del
ciclo de políticas públicas, requiriendo integralidad en su
ejecución, lo que deriva en el reto de crear espacios
adecuados, con niveles de participación preestablecidas,
durante el diseño, ejecución y evaluación de las políticas
públicas, pues genera diferentes beneficios en cada fase,
entre ellos:
• Un diagnóstico robusto que recopile la
cosmovisión de los beneficiarios en su contexto,
permitiendo una mejor identificación de
variables de análisis y sus relaciones causales o
asociativas; y con ello, enriqueciendo el proceso
de planteamiento y formulación de situaciones
problema o brechas de ejercicios de derechos.
• Proporciona legitimidad en el proceso de
priorización de problemáticas sociales que
serán atendidas con el presupuesto público, e
incluso, en ocasiones, se puede lograr
financiamiento parcial con actores locales
interesados en la solución de la problemática
tratada.
• Incrementa la gobernanza en la implementación
de programas y proyectos públicos, o en la
provisión de servicios públicos, mejorando los
resultados, y fomentando la eficiencia y eficacia
de la administración pública.
• Revela resultados fidedignos del accionar
público, produciendo evaluaciones de políticas
públicas que incorporan la voz de los
beneficiarios, y no solo la opinión de ejecutores
y expertos que pueden incluso desconocer de
las dinámicas sociales particulares del territorio.
• Mejora la representatividad de grupos
vulnerables o históricamente marginados,
fomenta el ejercicio de derechos y fortalece a la
democracia.
La gobernanza y gobernabilidad, requieren de
participación, y su ausencia desemboca en el detrimento
de la institucionalidad del Estado y la deslegitimación del
accionar de los gobiernos, como se aprecia en Ecuador
donde el Índice de Calidad del Servicio Público medido por
el INEC ha caído a 5/10, que es la peor nota en los últimos
seis años (Teleamazonas, 2022), la credibilidad de la
palabra de los asambleístas es del 6,5%, el nivel de
aprobación de la Asamblea alcanza apenas el 11,5%,
según Cedatos (El Universo, 2022), mientras que el 82%
de la población desaprueba la gestión de la Presidencia
(El Universo, 2022).
Se torna relevante impulsar los procesos participativos en
las agendas públicas, que, lamentablemente, en
ocasiones, son meramente tratados como un requisito
para el acceso a fondos públicos o de organismos de
desarrollo multilateral, sin tener objetivos y metas claras,
por lo que su incorporación en las etapas del ciclo de
políticas suele ser pobre, al igual que sus resultados (Díaz,
2017).
Procesos participativos en las políticas públicas con enfoque de derechos humanos
Participatory processes in public policies with a human rights approach
C. Iturralde, L. Duque / Boletín de Coyuntura; Nº 37; abril - junio 2023; e-ISSN 2600 - 5727 / p-ISSN 2528 – 7931; UTA-Ecuador; Pág. 23 - 31
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Conclusiones
Sin participación ciudadana, las políticas públicas son
acciones elaboradas, implementadas y evaluadas por
agentes públicos que, generalmente, no residen en el
territorio de intervención, o, en su efecto, no son
beneficiarios directos de las bondades esperadas de la
intervención; motivo por el cual, su toma de decisiones se
fundamenta en la percepción de una realidad que intentan
comprender interpretando fuentes secundarias y
aplicando teorías que pudieron ser elaboradas en otros
países sin corresponderse a la localidad estudiada,
mientras que, en paralelo, los actores beneficiarios
observan al accionar público como algo lejano, hermético,
ajeno a ellos, e incluso, desatinado y descontextualizado.
Aunque la normativa fomente la participación, mientras no
exista la cultura institucional adecuada y los gobernantes
y funcionarios insistan en concebirla como un proceso
necesario, no por sus bondades, sino por ser un requisito
para acceder a recursos o un paso más dentro de un
proceso burocrático o un plan ya concebido; su
implementación seguirá siendo deficitaria, sin que se logre
alcanzar el nivel de representación de control social, y, por
consiguiente, sus beneficios resultarán minimizados.
Las fallas en la ejecución de procesos participativos
derivan de gobiernos con frágil democracia, incapaces de
garantizar los derechos individuales y colectivos, además
de la ausencia de transparencia y rendición de cuentas, y
una débil institucionalidad que merma la confianza de la
ciudadanía, existiendo múltiples estudios al respecto,
entre ellos, los citados en este artículo y elaborados por
Azucena Serrano, Fabio Velásquez y Esperanza
González, sobre casos mexicanos y colombianos.
Ergo, creado el marco legal, permitir que los ciudadanos
participen activamente en cada etapa del ciclo de políticas
públicas dependen de la presión social, que a su vez
demanda conciencia y acción colectiva, empero también
de la visión de las autoridades públicas quienes deben
reconocer que estos procesos generan una simbiosis
positiva entre el conocimiento técnico proveniente de
funcionarios y consultores, y los saberes de los
beneficiarios, respecto al contexto, redes sociales,
preferencias y prioridades, entre otros; derivando en
mayor producción de información útil para la toma de
decisiones, pero también incrementando la legitimidad de
dichas acciones, la gobernanza, y con ello, robusteciendo
la democracia.
Para que surjan las múltiples virtudes de la participación,
su aplicación en cada etapa del ciclo de políticas debe
concebirse con un enfoque doble: primero, y más
importante, debe posicionarse como el ejercicio de un
derecho que incrementa las libertades humanas y las
capacidades ciudadanas armonizadas con la naturaleza,
tendientes a alcanzar mejores estados de desarrollo
sustentado en la voz de los actores, en las priorizaciones
de la población, en el equilibrio de derechos entre agentes
con propensión a la equidad y justicia social pero también
previendo el desarrollo de las futuras generaciones.
Segundo, debe reconocerse como un instrumento
relevante para mejorar la efectividad del accionar público
en el territorio, la calidad de los productos públicos, y la
capacidad del Estado.
Diferentes encuestas de opinión revelan que la aceptación
ciudadana de las autoridades ecuatorianas elegidas
democráticamente tiende a ser decreciente, e incluso, es
común hallar titulares sobre frustración ciudadana y crisis
de distintos tipos (económica, seguridad ciudadana,
ambiental, jurídica, etc.) que desembocan en descontento
popular, reflejando una ruptura entre el querer del pueblo
y el hacer de sus políticos.
Otorgar “voz” a la ciudadanía se ha tornado urgente en
Ecuador, y se logrará enraizando integralmente los
procesos participativos en la Agenda Pública, esto es, en
cada etapa del ciclo de políticas y en los diferentes niveles
de gobierno y toma de decisión, y, aunque aun se siente
distante en la cultura ecuatoriana, ya se cuenta con un
marco normativo positivo que incita a la intensificación de
mecanismos democráticos y espacios de participación,
siendo necesaria una clase política con una visión
actualizada del desarrollo, y una sociedad más
empoderada de sus derechos.
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