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Panorámica descriptiva de la estructura orgánica del sector público ecuatoriano en el
año 2022
Descriptive overview of the organic structure of the ecuadorian public sector in the
year 2022
Washington Paúl Torres Vargas
1
; Carla de los Ángeles Ojeda Zambrano
2
URL: https://revistas.uta.edu.ec/erevista/index.php/bcoyu/article/view/2566
DOI: https://doi.org/10.31243/bcoyu.44.2025.2566
Fecha de recepción: 26 de enero de 2024 Fecha de aceptación: 15 de agosto de 2024
Resumen
La dinámica pública respecto a la conformación de la estructura orgánica del Estado ecuatoriano se encuentra en constante
cambio y sobre todo en permanente adaptación a las necesidades de la población. El objetivo de la investigación es analizar
de forma panorámica la composición del Estado al año 2022 por lo cual se recurre a un estudio de tipo descriptivo transversal
que se fundamenta en la investigación documental de base cuali-cuantitativa y se aplica sobre la totalidad de instituciones
públicas correspondientes a los cuatro principales sectores gubernamentales. Luego del respectivo levantamiento y
procesamiento de información, se identificaron 2.007 instituciones que se distribuyen de la siguiente forma: Régimen
Autónomo Descentralizado que agrupa el 53%; personas jurídicas creadas por acto normativo de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados que concentran el 35,5%; organismos y entidades creados para la constitución y la ley que representan el
6,2% y, finalmente, las funciones del Estado que congregan el 5,2%. Tal como se puede apreciar, el componente autónomo
descentralizado representa el conglomerado de mayor volumen, lo cual es coherente con la cantidad de regiones y provincias
del país.
Palabras clave: estado, estructura, función, Gobierno, público.
Abstract
The public dynamic regarding the formation of the organic structure of the Ecuadorian State is in constant change and, above
all, in permanent adaptation to the needs of the population. The objective of the research is to analyze in a panoramic way
the composition of the State in the year 2022, for which a cross-sectional descriptive study which is based on qualitative-
quantitative documentary research and is applied to all public institutions corresponding to the four main government sectors.
After the respective collection and processing of information, 2,007 institutions were identified that are distributed as follows:
Decentralized Autonomous Regime that groups 53%; legal entities created by regulatory act of the Decentralized Autonomous
Governments that concentrate 35.5%; organizations and entities created for the constitution and the law that represent 6.2%
and, finally, the State functions that bring together 5.2%. As can be seen, the decentralized autonomous component
represents the largest conglomerate, which is consistent with the number of regions and provinces of the country.
Keywords: state, structure, function, Government, public.
1
Universidad Central del Ecuador. Facultad de Ciencias Administrativas. Quito-Ecuador. E-mail: wptorres@uce.edu.ec ORCID: https://orcid.org/0000-0003-
1630-4685
2
Universidad Central del Ecuador. Facultad de Ciencias Administrativas. Quito-Ecuador. E-mail: caojeda@uce.edu.ec ORCID: https://orcid.org/0000-0003-
1435-2317
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Reconocimiento - NoComercial 4.0 Internacional.
Panorámica descriptiva de la estructura orgánica del sector público ecuatoriano en el año 2022
Descriptive overview of the organic structure of the ecuadorian public sector in the year 2022
Boletín de Coyuntura; Nº 44; enero – marzo 2025; e-ISSN 2600-5727 / p-ISSN 2528 - 7931; UTA-Ecuador; Pág. 17 - 26
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Introducción
Durante los años 2007 al 2017 en el Ecuador existieron
condiciones económicas y políticas excepcionales que
permitieron el fortalecimiento y crecimiento del Estado,
entre ellas, el alto precio de las materias primas, el control
de la inflación y el desempleo y el control de la divisa (dólar).
Sin embargo, una recesión económica arrastrada desde el
2015, un profundo desequilibrio político originado en el 2019
y la crisis sanitaria derivada del Covid-19 en el año 2020
configuraron un escenario en donde se discute la capacidad
y extensión del Estado, así como la provisión de servicios
que proporciona.
Con los mencionados elementos, esta investigación
pretende describir la estructura del sector público
ecuatoriano tomando como referencia las tipologías de
instituciones públicas que lo conforman, tanto a nivel
nacional como local, durante el año 2022. Este esfuerzo de
carácter cuali-cuantitativo utiliza el tipo de estudio
descriptivo y transversal a fin de analizar las categorías que
conforman de la estructura orgánica del Estado en un
determinado momento. Asimismo, aplica una investigación
de tipo documental y sincrónica, a través de la recolección
y análisis de información secundaria. Cabe indicar que, este
análisis no selecciona ningún tipo de muestra pues se
trabaja con la totalidad de instituciones gubernamentales,
identificadas a partir del análisis de distintas bases de datos
provistas por los Ministerios de Trabajo y de Economía y
Finanzas y la Contraloría General del Estado.
Durante esta investigación se ha detectado que pocos
trabajos en el país analizan el problema planteado,
caracterizándose por un estudio pormenorizado y sistémico
de los diferentes componentes del Estado. Las
representaciones estructurales de las distintas
organizaciones públicas se difunden de manera individual
por parte de cada entidad lo cual ocasiona que la
información se encuentra aislada, situación que implica la
necesidad de una integración global. La difusión académica
de la estructura de los diversos poderes y entidades del
Estado se realiza de forma parcializada e incompleta, lo cual
exige proponer un instrumento didáctico que permita una
visualización general de su estructura.
El objetivo del estudio es describir panorámicamente el
alcance y las principales características cualitativas y
cuantitativas de la estructura orgánica del Estado
ecuatoriano en el período presidencial de Guillermo Lasso
al año 2022, integrando los diferentes aspectos de todos los
poderes que lo conforman.
Una breve revisión sobre las nociones de aparatos
institucionales públicos
Entre las nociones más conocidas del concepto “Estado” se
encuentra aquella que lo relaciona con un conjunto de
instituciones o entidades estatales. En este sentido, uno de
los problemas iniciales considerados constituyó la
composición y organización del aparato estatal. Para
iniciar, es necesario apuntar que es reconocida la
complejidad en la definición y límites al momento de hablar
de “organizaciones” o “instituciones” pertenecientes al
Estado. Un primer elemento constituye el uso indistinto y
equivalente que se brinda a distintos términos relativos a
organizaciones estatales por parte de los distintos autores.
Bajo esta interpretación, "burocracia estatal",
"organizaciones estatales", "aparato estatal" y "el aparato
administrativo y productivo del Estado" son elementos
comunes para referirse al grupo de organizaciones
“públicas”, caracterizadas por amplios niveles de
interdependencia funcional, jerárquica y presupuestaria. Al
respecto, Oszlak (1977) ya advertía estas dificultades y que
más tarde fueron abordadas, en distintos niveles, por
distintos tratadistas (Arnoletto, 2007; Barros et al., 2016;
Guerrero, 1985; Mátta, 2014; Orlansky, 1994; 2014).
Distintos autores consideran también el nombre de
burocracia estatal no solo al referirse al sistema de
dominación racional-legal weberiano propio de la estructura
de las entidades públicas, sino que también la asimilan
como las organizaciones y también a los entramados
legales que sustentan las relaciones de trabajo de las
personas que en ellas laboran (Chudnovsky y Cafarelli,
2018; Echebarría, 2006; Oszlak, 1979). Incluso, como lo
afirman Jiménez y Ramírez (2008) y Hintze (2020)
teóricamente, el Estado también puede ser percibido como
una forma de organización (aparato estatal) que, en sentido
amplio (lato sensum), incluye a los órganos del poder
público (aparato institucional) y en un sentido aún más
restrictivo puede relacionárselo con el “poder central” o el
Gobierno.
De su parte, es apreciable la variedad de nombres que se
utilizan para referirse a las dependencias estatales, en
particular. Al respecto, se reconoce que este análisis toma
en cuenta tres enfoques: el jurídico, fundamentado en el
derecho administrativo, que busca regular el acceso al
servicio por parte del ciudadano y la delimitación y alcance
del ejercicio estatal; el eficientista que tiene que ver con el
uso y aprovechamiento del recurso público; y, el político
más relacionado con las vertientes del poder (Baena del
Alcázar, 2000).
En el ámbito nacional, la Constitución del Ecuador utiliza de
forma indistinta el término “sector público” e “instituciones
del Estado” en varios pasajes. En el primer caso, al referirse
al “sector público” se identifica una parte de la estructura y
organización del poder político (Art. 225 y 226), así como un
conglomerado institucional diferenciado del “sector privado”
(Art. 15, 212 lit:1, entre otros). Para el segundo caso, “las
instituciones del Estado” tiene la misma connotación que el
“sector público”, como se lo observa en diferentes
articulados (Art. 95, 208, 210, 226 entre otros).
Inclusive, en normativa complementaria se puede observar
como la idea de “administración pública” también es
compatible con la de sector público (Código Orgánico
Administrativo [COA], Art. 44, 2007). Esta noción de la
“administración pública” comprende las entidades del sector
público previstas en la Constitución de la República”, lo que
generaría un sinónimo entre sector público y administración
pública. Además, las figuras de las “administraciones
públicas” entre ellas la “administración pública central”
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conformada por la i) Presidencia y Vicepresidencia de la
República, ii) Los ministerios de Estado, iii). Las entidades
adscritas o dependientes, iv) Las entidades del sector
público cuyos órganos de dirección estén integrados, en la
mitad o más, por delegados o representantes de
organismos, autoridades, funcionarios o servidores de
entidades que integran la administración pública central.
Cabe indicar que, en todos los casos señalados, se
diferencia al “sector público” o la “administración pública” de
la existencia de “entidades de derecho privado en las que
haya participación mayoritaria de recursos públicos” (CRE.
Art. 326, lit. 16) de “personas jurídicas de derecho privado
que dispongan de recursos públicos” (Art. 211), en donde
las instituciones estatales tienen acciones, participaciones,
entregan recursos o aportaciones en un porcentaje
diferente.
La reforma del Estado: su importancia en el estudio del
aparato institucional
Un suceso recogido en la literatura administrativa y política
de las últimas décadas constituye la crisis y reforma del
Estado. Sus causas, efectos y acciones han sido
ampliamente documentados (Acuña 2008; 2011; Evans,
1996; O’Donnell, 1993; Oszlak, 2003). Además, como lo
reconocen varios teóricos, este fenómeno tuvo una versión
propia para América Latina (Bresser-Pereira & Knoop,
2007; CLAD, 2010; Oszlak, 1994).
La respuesta ofrecida por la región se circunscribió a un
conjunto de reformas económicas, políticas y
administrativas conocidas como “el Consenso de
Washington”, cuya influencia se dio entre la última década
del siglo anterior y el inicio del presente (Organización de
Estados Americanos, 2015; Oszlak, 1999ª; Oszlak &
Gantman, 2007; Spink, 2001). En su estructura se pueden
identificar dos períodos bien marcados. Por un lado, las
“primeras reformas” que buscaron alejarse de las lógicas
“estatalistas” predominantes (burocracia weberiana y la
noción de una administración pública tradicional), una
mayor participación de la racionalidad económica y una
visión “mercado-céntrica” en la gestión de las políticas
públicas y la intervención social, que primó entre los años
80’s y principios de los 90’s. Por otro lado, un conjunto de
“segundas reformas” que, bajo una visión más
“gerencialista”, procuraba solventar problemas como la falta
de interés del mercado por asimilar actividades
“tradicionalmente estatales” o por el avance en el
reconocimiento de derechos por parte de la sociedad, así
como introducir una visión “gerencialista”, apoyada en
paradigmas como la Nueva Gestión Pública (NGP) con la
noción de un “mejor Estado”, más eficiente, eficaz y
económico (Orlansky, 2014; Oszlak, 1999b; 1999a; Oszlak
y Malvicino, 2001).
En este devenir teórico y ya en el inicio del nuevo milenio,
voces de “retorno del Estado” se hicieron eco en diferentes
ámbitos académicos, políticos y profesionales de América
Latina (Bresser-Pereira, 1998; 2004; Bresser-Pereira y
Knoop, 2007; Cao et al., 2016; Ferraro, 2009; Lechner,
1995; Oszlak, 2007; Skocpol, 1989; Waissbluth, 2002).
Estas ideas propugnan un “Estado más social” (Acuña,
2011), en donde se instauren modelos o miradas como la
gobernanza y el gobierno abierto como alternativas al
problema del “gobernar del Gobierno” y al “gobernar más
cerca y con la sociedad” (Aguilar, 2006; 2019).
En Ecuador, hasta el año del 2007, la reforma estatal
asumió la tesis de la “modernización del Estado”
influenciada por los postulados económicos del
neoliberalismo (Jácome, 2017). Dichos postulados fueron
criticados por los resultados que ofrecieron, como la falta de
coordinación institucional, el debilitamiento de las
capacidades estatales, la corporativización de las
instituciones de protección de derechos y desarrollo social;
y, un proceso de descentralización con poco impacto
(Bastidas et al., 2017; S. Ortiz, 2007; S. Ortiz Crespo, 2016).
En los años posteriores y durante los tres mandatos de
Rafael Correa Delgado (2007-2009, 2009-2014, 2014-2017)
se impuso la tesis de una reforma estatal enfocada, entre
otras, al fortalecimiento y reestructuración de la
institucionalidad pública (Recalde, 2007) y auspiciada por
circunstancias políticas y económicas favorables. La
implementación de esta estrategia requirió de la expedición
de diferentes instrumentos jurídicos y de política pública,
entre los que constan una nueva Constitución de la
República (2008), tres planes nacionales de desarrollo
(2007-2009, 2009-2013 y 2013-2017), 144 leyes y varios
decretos ejecutivos, de los cuales 1.883 fueron expedidos
en el primer período presidencial (2007-2009), 1.522
durante el segundo período presidencial (2009-2013) y
1.440 en el tercer mandato (2013-2017). Es tema relevante
el caso de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
(GADs). Su aplicación de competencias y funciones
definido con la vigencia el COOTAD (2010) implicó un
cambio de paradigma para administrar los recursos
públicos, así como el desplazamiento del discurso
centralista y monopólico hacia posiciones más flexibles"
(Cevallos et al., 2022).
Lo anterior produjo cambios en la configuración del
Gobierno nacional y, en general, de toda la administración
pública, tanto en su número, diversificación, tipología y en
su estructura organizacional (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, 2009; 2011ª; 2011b; 2011c).
Además, esta dinámica organizacional marcó un ritmo
importante en el crecimiento de la planta de servidores
públicos a nivel nacional y local.
Algunos autores explican este fenómeno desde una
posición neo-desarrollista (Cypher y Alfaro, 2016)
rescatando el papel del Estado como actor clave para el
fomento de un proyecto nacional, la construcción de una
política industrial y la consolidación de un sistema de
innovación nacional, en entornos cada vez más complejos
debido a las crisis económicas de mediados del 2010. Por
otro lado, desde la estructura propia del sector público
nacional se encuentran esfuerzos que explican esta reforma
en función de las condiciones económicas favorables de
este período, especialmente aquellas relacionadas con un
aumento en el gasto público (Jara & Umpierrez de Reguero,
2014).
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Es importante acudir al enfoque del interaccionismo social
que da cuenta de la efectiva participación directa de los
individuos en la construcción social de la realidad cuyos
postulados los concreta la Escuela Sociológica de Chicago
en el ámbito dentro del cual Mead desarrollará el marco de
referencia del interaccionismo simbólico… “El
interaccionismo en términos de Mead ve al individuo como
un organismo que debe reaccionar ante lo que percibe, en
esta reacción les confiere un significado a los objetos que a
su vez le sirven como pauta para reorientar su acción”
(Perlo, 2006). En tal razón, el aporte de la academia resulta
valioso en términos teóricos y prácticos para el sector
público pues le otorga una perspectiva de mejora y
adaptación a las necesidades de la sociedad.
Otro estudio interesante corresponde a Mantilla y Rojas
(2018) quienes realizaron un acercamiento a la dinámica de
la gestión por procesos del sector público y en particular del
Ministerio Coordinador de Desarrollo Social con sus
ministerios adscritos, en el cual se constata que los
procesos son flexibles y adaptables estructuralmente a las
demandas sociales, lo que puede, sin embargo, generar
desequilibrios en la composición de dichos procesos.
Ya para el año 2017, Lenin Moreno Garcés, antiguo
vicepresidente y coideario, marca un significativo
distanciamiento con su predecesor y con varias de las
políticas públicas ejecutadas. Con ello inicia un importante
proceso de “reducción y reorganización estatal”, que implica
tanto la fusión y supresión de instituciones del Gobierno, la
reorganización de otras tantas y un agresivo proceso de
desvinculación de personas. En el año 2019 se presentó la
pandemia del COVID 19 que con su respectivo marco de
conmoción internacional implicó un esfuerzo importante en
la reducción del gasto público.
El año 2021 marca el inicio del mandato de Guillermo Lasso
Mendoza, representante de los sectores empresariales del
Litoral nacional. Su propuesta en campaña estuvo
orientada a continuar con el proceso de reducción del
Estado y la racionalización de las finanzas públicas.
Como se observa, cada nuevo Gobierno pretende plasmar
su visión ideológica y política en la estructura del sector
público y sobre todo en la estructura de la función ejecutiva.
Por ello, es evidente que se ejecuten diversos planes y
objetivos para diseñar y reestructurar el Estado en un
momento histórico específico. En tal sentido, esta
investigación propone generar categorías para describir al
sector público ecuatoriano vigente en el 2022 durante el
período presidencial de Guillermo Lasso, considerando
como elemento fundamental la correspondiente base legal.
Además, se toman en cuenta los aportes de la teoría
fundamentada (grounded theory) en la cual Glaser y Strauss
desafiaron los supuestos dominantes de la “gran teoría”
apoyándose en el pragmatismo de Peirce (1839-1931) y en
el interaccionismo simbólico de Mead (1863-1931), quienes
rechazaron la noción cuya verdad científica reflejaba una
realidad externa e independiente (Sudabby, 2006),
(Páramo, 2015) y en su lugar afirmaban que esta verdad
científica es producto de la observación como tal y de los
acuerdos de los miembros de la comunidad de
observadores respecto al análisis del fenómeno examinado.
En función de los antecedentes de la investigación, el
estudio plantea la siguiente pregunta:
¿Cómo se encuentra estructurado el sector público
ecuatoriano en el período presidencial de Guillermo Lasso
al año 2022 con base en la normativa legal vigente?
De acuerdo con el tipo de estudio descriptivo, la hipótesis
de trabajo que se propone es:
La estructura orgánica del sector público en el período
presidencial de Guillermo Lasso al año 2022 es consonante
con lo dispuesto en la Constitución y el marco legal con la
complejidad que ello implica.
Metodología
El tipo de estudio utilizado fue descriptivo y transversal ya
que analizó las principales variables de la estructura
orgánica del Estado correspondiente al período presidencial
de Guillermo Lasso al año 2022. Se aplicó una investigación
de tipo documental y sincrónica que recolectó información
disponible en fuentes secundarias correspondientes a las
diversas instituciones del Estado para analizarla con un
enfoque cuali-cuantitativo con fundamento inductivo.
Los sujetos de esta investigación constituyeron las
organizaciones públicas nacionales vigentes hasta este
período, con personería jurídica de derecho público y que
se encontraban dotadas de capacidades para gestionarse
de forma descentralizada en sus ámbitos administrativos y
financieros. Se eximió de esta categoría a las entidades
desconcentradas con presencia territorial (zonas, distritos y
circuitos); los comités u otros cuerpos colegiados; los
proyectos de inversión pública y las entidades
financieramente desconcentradas.
Se trabajó con el universo de las organizaciones públicas
que cuentan con las características descritas anteriormente,
por tanto, no aplica selección de muestra alguna. Cabe
señalar que se mantienen datos preliminares sobre su
conformación y número en instrumentos como el Catastro
de Instituciones, Entidades, Empresas y Organismos del
Estado, publicado por el Ministerio de Trabajo.
De acuerdo con la hipótesis planteada, la estructura
orgánica se desarrolló en función de la legislación nacional,
que dictaminó las competencias de las diferentes
instituciones públicas. En este sentido, consideraron dos
variables principales: la primera de ellas constituyó la
normativa tomada en cuenta para esta investigación. Para
su caracterización, se acude a lo señalado en el artículo 425
de la carta magna, en el cual se establecieron los tipos y el
orden jerárquico de aplicación de las normas.
Respecto a la segunda variable, al describir aparato estatal
se hace referencia tanto a las organizaciones públicas
cuanto a las personas que trabajan dentro de éstas
(Arnoletto, 2007; Barros et al., 2016; Guerrero, 1985; Mátta,
Panorámica descriptiva de la estructura orgánica del sector público ecuatoriano en el año 2022
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2014; Orlansky, 1994; 2014). También suele denominarse
burocracia estatal, término que trasciende el sistema de
dominación racional-legal weberiano conocido, e incorpora
a las organizaciones y los entramados legales que
sustentan las relaciones de trabajo (Chudnovsky & Cafarelli,
2018; Echebarría, 2006; Oszlak, 1979). En Ecuador, la
Constitución de la República (Arts. 95, 208, 210, entre otros)
utiliza la palabra “instituciones” (o entidades) del Estado al
referirse a este tipo de organizaciones.
Para la investigación se usó el término “organización
pública” en el sentido de describir una construcción social
dotada de personería de derecho público, que se encuentra
en el acto normativo específico. Asimismo, la Constitución
de la República (Art. 225) determina al sector público como
el conjunto de organizaciones públicas que forman el
aparato estatal general del Estado ecuatoriano. En este
mismo artículo se detalla su conformación más general, es
decir, las categorías (tipologías) y subcategorías principales
en las que se divide.
Los datos y referencias legales se obtuvieron del sistema
indexado de legislación nacional denominado Fiel Web, que
forma parte de las bases de datos bibliográficas
proporcionadas a la comunidad académica por parte de la
institución a la que pertenecen los autores. A través de esta
plataforma se tiene acceso a la normativa nacional y local
que fue expedida en el Registro Oficial, misma que incluyó
registros históricos que se pueden localizar por series
temporales, así como opciones de búsqueda por normativa,
por palabra o por organización pública.
Otra fuente de información constituyó las páginas web
institucionales, en especial para el caso de los GADs, toda
vez que los mismos cuentan con gacetas oficiales propias.
Además, cierta información complementaria pudo ser
consultada en los organismos de representación nacional
de los GADs como la Asociación de Municipalidades del
Ecuador (AME), el Consorcio de Gobiernos Provinciales del
Ecuador (CONGOPE) y el Consejo Nacional de Gobiernos
Parroquiales Rurales del Ecuador (CONAGOPARE). Los
GADs constituyen instituciones públicas que fortalecen la
descentralización en el país y por ende favorecen el acceso
directo de la ciudadanía a servicios públicos. En particular,
los municipios “presentes en toda la vida republicana,
constituyen, sin discusión, los gobiernos de cercanía, que
justifican que sigan de responsables de los servicios
públicos básicos, sin descuidar la posibilidad de asumir
otros roles como la promoción del desarrollo local” (Suing,
2019).
Para trabajar en el registro y medición de estas variables se
utilizaron los siguientes instrumentos: una matriz con el
registro de la estructura y tipologías organizacionales que
se pueden encontrar en el sector público; una matriz con el
registro de las organizaciones públicas vigentes hasta el
año 2022 en función de la estructura y tipología institucional
del sector público y un organigrama vertical del sector
público que representa gráficamente los dos puntos
anteriores.
Se recurrió fundamentalmente a dos bases de datos: de la
Contraloría General del Estado (catastro de instituciones
bajo su ámbito de control) y del Ministerio de Economía y
Finanzas (catálogo de instituciones y unidades
descentralizadas) en las cuales se presenta información
relacionada con el sector, ámbito, número de asignación
entre otros componentes. Se realizó un cruce de bases de
datos en función del número de RUC a fin de integrar ambos
tipos de información en una matriz de datos consolidada
que permita el análisis. Se evidenció que en las dos bases
de datos existían las siguientes inconsistencias: datos
incompletos de varias instituciones, datos imprecisos, datos
de clasificación errónea, entre otros, lo cual implicó la
respectiva validación y depuración. El análisis estadístico se
ejecutó a través del programa SPSS versión 25.
Resultados
De acuerdo con la investigación bibliográfica,
principalmente en fuentes normativas ecuatorianas, la
estructura orgánica del Estado al año 2022 presentó la
siguiente composición, en la cual se pueden apreciar
claramente las cuatro principales categorías expuestas en
la figura 1: funciones del Estado; Régimen Autónomo
Descentralizado; organismos y entidades creados para la
Constitución y la ley y, finalmente, las personas jurídicas
creadas por acto normativo de los GADS. Tal como se
puede apreciar, se cumple el Art. 225 de la Constitución de
la República al distribuir los diferentes poderes y
competencias del Estado en grupos claramente
diferenciados cuyo ámbito no solo es a nivel centralizado
sino también por supuesto a nivel descentralizado, régimen
que incluye cobertura a nivel regional, provincial,
cantonal/municipal y parroquial.
Panorámica descriptiva de la estructura orgánica del sector público ecuatoriano en el año 2022
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Fuente: elaboración propia a partir de la Constitución del Ecuador (2008)
Figura 1. Estructura y organización del poder del Estado
Una vez presentada una visión sintética de la estructura orgánica general del Estado, es preciso caracterizar la tipología de
las instituciones a través de una taxonomía amplia que puede resumirse en la tabla 1, misma que recoge las principales
características y la base legal que las delimita.
Tabla 1. Caracterización general de la estructura orgánica del Estado ecuatoriano
Nombre de la institución
Misión u objeto
Base legal
1. Funciones del Estado
Aplicar actividades dadas en competencia a una entidad, órgano o funcionario público por norma legal o
disposición administrativa.
Constitución de la República,
Art. 268
1.1. Ejecutiva
Cumplir, en el ámbito de su competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y
evaluación de las políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas.
Constitución de la República,
Art. 141
1.2. Legislativa
Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio,
entre otras.
Constitución de la República,
Art. 120, Lit.1-13
1.3. Judicial
Administrar justicia a través de los órganos de la Función Judicial y por los demás órganos y funciones
establecidos en la Constitución.
Constitución de la República,
Art.167
1.4. Electoral
Garantizar el ejercicio de los derechos políticos que se expresan a través del sufragio, así como los
referentes a la organización política de la ciudadanía.
Constitución de la República,
Art.217
1.5. Transparencia y control social
Promover e impulsar el control de las entidades y organismos del sector público, y de las personas
naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público,
para que los realicen con responsabilidad, transparencia y equidad; fomentar e incentivar la participación
ciudadana; proteger el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y prevenir y combatir la corrupción.
Constitución de la República,
Art.204
2. Régimen Autónomo
Descentralizado
Planificar y ejecutar el desarrollo en distintas localidades autónomas.
Constitución de la República,
Capítulo 3
2.1. Nivel regional
Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de
manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial, entre otras funciones.
Constitución de la República,
Art. 251; 262
2.2. Nivel provincial
Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de
manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial, entre otras funciones.
Constitución de la República,
Art. 252; 263
2.3. Nivel cantonal/municipal
Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de
manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el
uso y la ocupación del suelo urbano y rural, entre otras funciones.
Constitución de la República,
Art. 253; 264
2.4. Nivel parroquial
Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinación con el
gobierno cantonal y provincial, entre otras funciones.
Constitución de la República,
Art. 255; 267
2.5. Régimen especial
Gestionar su planificación y desarrollo se organizará en función de un estricto apego a los principios de
conservación del patrimonio natural del Estado y del buen vivir, de conformidad con lo que la ley
determine.
Constitución de la República,
Art. 258
3. Organismos y entidades creados
para la Constitución y la ley
Gestionar los sectores estratégicos bajo la regulación y el control específico de los organismos
pertinentes, de acuerdo con la ley; bajo la estructura de sociedades de derecho público, con personalidad
jurídica, autonomía financiera, económica, administrativa y de gestión.
Constitución de la República,
Art. 225, Lit. 3, 315
3.1. Empresas públicas
Conducir la gestión de sectores estratégicos. Las empresas públicas estarán bajo la regulación y el
control específico de los organismos pertinentes, de acuerdo con la ley; funcionarán como sociedades de
derecho público, con personalidad jurídica, autonomía financiera, económica, administrativa y de gestión,
con altos parámetros de calidad y criterios empresariales, económicos, sociales y ambientales.
Constitución de la República,
Art. 225, Lit. 3; 315
3.2. Organismos públicos
Conducir la prestación de servicios públicos. Los organismos públicos estarán bajo la regulación y el
control específico de los organismos pertinentes, de acuerdo con la ley; funcionarán como sociedades de
derecho público, con personalidad jurídica, autonomía financiera, económica, administrativa y de gestión,
con altos parámetros de calidad y criterios empresariales, económicos, sociales y ambientales.
Constitución de la República,
Art. 225, Lit. 3; 315
4. Personas jurídicas creadas por acto
normativo de los GADS
Desarrollar la gestión de sectores estratégicos específicos y actividades públicas específicas en el marco
descentralizado
Constitución de la República,
Art. 225, Lit. 4
4.1. Empresas públicas
Desarrollar la gestión de sectores específicos públicos descentralizados.
Constitución de la República,
Art. 225 Lit. 4
4.2. Entidades públicas
Ejecutar la prestación de servicios públicos descentralizados.
Constitución de la República,
Art. 225 Lit. 4
Fuente: elaboración propia a partir de Constitución del Ecuador (2008)
SECTOR PÚBLICO
(Constitución Art. 225)
Funciones del estado
Ejecutiva
Presidencia de la República, vicepresidencia, ministerios
(secretarías) y otras entidades (tipologías definidas por la
Secretaría de Planificación)
Legislativa
Asamblea Nacional
Judicial
a) Organismos administrativos; b) Organismos de
justicia; c) Organismos autónomos; d)
Organismos auxiliares.
Electoral
Consejo Nacional Electoral y Tribunal
Contencioso Electoral
Transparencia
y control social
Consejo de Participación Ciudadana; Contraloría
General del Estado; Defensoría del Pueblo;
superintendencias
Régimen Autónomo
Descentralizado
(GADs)
Nivel regional
Gobiernos Autónomos Regionales*
Nivel
provincial
Gobiernos Autónomos Provinciales
Nivel cantonal
Gobiernos Autónomos Cantonales / Municipales
Parroquial
rural
Gobiernos Autónomos Parroquiales Rurales
Organismos y
entidades
creados para la
Constitución y
la ley
Empresas
públicas
Nacionales (Petroecuador EP, Coca Codo Sinclair
EP, etc. varias empresas por sectores)
Organismos
públicos
Educación Superior; Sector Público Financiero;
Servicios Públicos.
Personas
jurídicas
creadas por
acto normativo
de los GADs
Empresas
públicas
Empresas de servicios públicos locales (EP)
Entidades
Entidades creadas por los GADs (cuerpos de
bomberos, concejos cantonales)
Panorámica descriptiva de la estructura orgánica del sector público ecuatoriano en el año 2022
Descriptive overview of the organic structure of the ecuadorian public sector in the year 2022
W. Torres, C. Ojeda / Boletín de Coyuntura; Nº 44; enero – marzo 2025; e-ISSN 2600-5727 / p-ISSN 2528 - 7931; UTA-Ecuador; Pág. 17 - 26
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En función del levantamiento y cruce de información en las
bases de datos mencionadas, se identificaron a un total de
2.007 instituciones públicas correspondientes a todos los
segmentos del Estado. A continuación, se presenta una
panorámica de su composición.
Tabla 2. Ámbito general
Ámbito general
Número de instituciones
Porcentaje
Nacional
255
12,7
Provincial
1.752
87,3
Total
2.007
100,0
Fuente: elaboración propia a partir de Contraloría General del
Estado y Ministerio de Economía y Finanzas (2023)
Tal como se puede apreciar en la tabla 2, la mayor parte de
las instituciones que corresponden al 87,3% se
circunscriben al ámbito provincial lo cual se explica por el
despliegue de los gobiernos autónomos descentralizados
presentes en las veinticuatro provincias del país, mientras
que el 12,7% corresponde principalmente al Gobierno
central con sus diferentes ministerios, secretarías y demás
instituciones presentes en todo el territorio ecuatoriano en
una amplia red de cobertura.
Tabla 3. Función
Función
Número de
instituciones
Porcentaje
Empresas de las universidades y escuelas
politécnicas
30
1,5
Empresas públicas de los GADs
249
12,4
Empresas públicas EP dependientes de la
función ejecutiva
22
1,1
Entidad pública (ministerios, secretarías,
direcciones nacionales, corporaciones)
178
8,9
Gobierno Autónomo Descentralizado
(provinciales, municipales, parroquiales)
1.510
75,2
Organismos financieros públicos
5
0,2
Regulación y control
10
0,5
Seguridad social
3
0,1
Total
2.007
100,0
Fuente: elaboración propia a partir de Contraloría General del
Estado y Ministerio de Economía y Finanzas (2023)
Fuente: elaboración propia a partir de Contraloría General del
Estado y Ministerio de Economía y Finanzas (2023)
Figura 2. Función
Tanto en la tabla 3 como en la figura 2 se puede apreciar
claramente que la mayor cantidad de instituciones
provienen de los GADs cuyos ámbitos de cobertura son
provinciales, municipales y parroquiales, los cuales suman
el 75,24% del total. De forma concomitante, una porción
significativa la constituyen las empresas públicas de los
GADs con el 12,41% que se forman precisamente para
ofrecer respuestas administrativas y operativas a las
diferentes necesidades de los gobiernos autónomos del
territorio nacional.
En tercer lugar, respecto a la proporción total, claramente
se observa al conjunto de instituciones dependientes de las
cinco funciones del Estado que con un 8,87% demuestran
su cobertura a nivel de país. Este porcentaje está
constituido principalmente por ministerios, secretarías,
direcciones nacionales y corporaciones que operan en
diferentes sectores como educación, economía, seguridad,
regulación, entre otros.
Es evidente que la expansión del gobierno central,
principalmente la función ejecutiva, conlleve un significativo
aumento de egresos para intentar cubrir las necesidades de
los ciudadanos debido a la intención de maximizar el
presupuesto de sus instituciones por parte de los servidores
públicos, de acuerdo con lo referido por (Jara & Umpierrez
de Reguero, 2014).
Tabla 4. Sector presupuestario
Sector presupuestario
Número de
instituciones
Porcentaje
Administrativo
38
1,9
Agropecuario
10
0,5
Ambiente
8
0,4
Asuntos del Exterior
2
0,1
Asuntos Internos
6
0,3
Bienestar Social
28
1,4
Comunicaciones
10
0,5
Cultura
5
0,2
Defensa Nacional
10
0,5
Deporte
2
0,1
Desarrollo Seccional
1.676
83,5
Desarrollo Urbano y Vivienda
15
0,7
Educación
74
3,7
Electoral
3
0,1
Electricidad
3
0,1
Entidades financieras públicas
11
0,5
Finanzas
6
0,3
Industrialización
7
0,3
Jurisdiccional
10
0,5
Laboral
2
0,1
Legislativo
1
0,0
Otros organismos del Estado
10
0,5
Recursos naturales
13
0,6
Salud
9
0,4
Seguridad social (ISSFA, ISSPOL,
IESS)
3
0,1
Telecomunicaciones
7
0,3
Transparencia y control social
5
0,2
Transporte
16
0,8
Turismo
13
0,6
Viabilidad
4
0,2
Total
2.007
100,0
Fuente: elaboración propia a partir de Contraloría General del
Estado y Ministerio de Economía y Finanzas (2023)
Del total de 2.007 instituciones presentes en la tabla 4, se
observa que el presupuesto mayoritario se destina al
desarrollo seccional, es decir precisamente a los gobiernos
autónomos descentralizados en todas las provincias del
país, lo cual representa el 83,5% del total de los recursos
nacionales.
Otro sector importante corresponde al ámbito
administrativo, principalmente de gestión del Gobierno
central con el 1,9% y en tercer término el sector destinado
al bienestar social con un 1,4% lo cual da cuenta de los retos
para proveer a la población servicios de protección social,
considerando, sin embargo, las complejidades que implica
el poder central tal como lo describe (Hintze 2020).
1,5%
12,4%
1,1%
8,9%
75,2%
0,2%
0,5%
0,1%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
50,0%
55,0%
60,0%
65,0%
70,0%
75,0%
80,0%
Empresas de las Universidades y
Escuelas Politécnicas
Empresas Públicas de las GADs
Empresas Públicas EP
dependientes de la función
Ejecutiva
Entidad Pública (Ministerios,
Secretarias, Direcciones
Nacionales, Corporaciones)
Gobierno Autónomo
Descentralizado (Provinciales,
Municipales, Parroquiales)
Organismos Financieros Públicos
Regulación y Control
Seguridad Social
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Tabla 5. Descripción del sector
Sector
Número de
instituciones
Porcentaje
Administración del Estado
143
7,1
Empresas públicas de la función ejecutiva
55
2,7
Empresas públicas de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados
245
12,2
Entidades de educación superior
35
1,7
Entidades de seguridad social
3
0,1
Entidades financieras publicas
6
0,3
Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales
660
32,9
Gobiernos Autónomos Descentralizados parroquiales
823
41,0
Gobiernos Autónomos Descentralizados provinciales
37
1,8
Total
2.007
100,0
Fuente: elaboración propia a partir de Contraloría General del
Estado y Ministerio de Economía y Finanzas (2023)
Con respecto al sector, nuevamente en la tabla 5 se observa
que el conjunto de instituciones correspondientes a los
gobiernos autónomos descentralizados concentra el mayor
porcentaje respecto al total. Cuantitativamente, el mayor
número evidentemente corresponde a los GADs
parroquiales seguidos de los GADs municipales y
finalmente los GADs provinciales. Los tres tipos de
instituciones suman el 75,7% respecto al total nacional. En
forma concomitante, las empresas públicas de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados representan una
porción también relevante con el 12,2%, las cuales se
constituyen para solventar las múltiples necesidades de las
diversas provincias y localidades. Esta panorámica es
congruente con lo expuesto por Suing (2019) respecto al rol
de cercanía que tienen estas instituciones con la población
destinataria de servicios básicos.
Tabla 6. Tipología general
Grupo general
Número de
instituciones
Porcentaje
Funciones del Estado
105
5,2
Organismos y entidades públicas creadas por la
Constitución o la ley
125
6,2
Personas jurídicas creadas por acto normativo
de los GADs para la prestación de servicios
públicos
713
35,5
Régimen Autónomo Descentralizado
1.064
53,0
Total
2.007
100,0
Fuente: elaboración propia a partir de Contraloría General del
Estado y Ministerio de Economía y Finanzas (2023)
Fuente: elaboración propia a partir de Contraloría General del
Estado y Ministerio de Economía y Finanzas (2023)
Figura 3. Tipología general
Tanto en la tabla 6 como en la figura 3 se puede apreciar
que el porcentaje mayoritario es decir el 53,01%
corresponde al Régimen Autónomo Descentralizado que
junto con el 35,53% proveniente de las instituciones creadas
por acto normativo de los GADs suman el 88,54% lo cual da
cuenta de su amplia cobertura nacional, aunque, sin
embargo, es preciso otorgarle mayor impulso, concordando
con (Cevallos et al., 2022) en la medida de que es necesario
adoptar posiciones más flexibles para una mejor
convergencia territorial.
Tabla 7. Tipología específica
Tipología específica
Número de
instituciones
Porcentaje
Empresas públicas
55
2,7
Empresas públicas locales
251
12,5
Función de transparencia y control social
7
0,3
Función ejecutiva
92
4,6
Función electoral
2
0,1
Función judicial
3
0,1
Función legislativa
1
0,0
Organismos y entidades creados por los GADs
462
23,0
Organismos y entidades públicas
70
3,5
Organización territorial cantonal
224
11,2
Organización territorial parroquial rural
817
40,7
Organización territorial provincial
23
1,1
Total
2.007
100,0
Fuente: elaboración propia a partir de Contraloría General del
Estado y Ministerio de Economía y Finanzas (2023)
En la tabla 7 se puede apreciar el peso de las instituciones
del Régimen Autónomo Descentralizado y en segundo lugar
a las empresas públicas locales creadas por la ley que
abarcan el 12,5% del total constituidas para atender
diferentes sectores estratégicos. Tal como se puede
apreciar, las organizaciones públicas correspondientes a
los diversos sectores tienen un gran reto para modernizarse
y gestionar sus procesos con los mayores niveles de
eficacia, eficiencia y calidad pues de acuerdo con lo que
expresan (Mantilla y Rojas, 2018), es necesario que las
instituciones se adapten a las demandas sociales sin restar
importancia a un adecuado manejo presupuestario.
Conclusiones
A lo largo de la investigación se ha observado una notable
escasez de trabajos en el país que aborden de manera
exhaustiva el problema planteado. La característica
distintiva de estos estudios es la falta de un análisis
detallado y sistemático de los diferentes componentes del
Estado. Las representaciones estructurales de las diversas
organizaciones públicas tienden a difundirse de manera
aislada por parte de cada entidad, generando una
dispersión de la información que subraya la necesidad
imperante de una integración global. La divulgación
académica de las estructuras de los distintos poderes y
entidades estatales adolece de un enfoque parcializado e
incompleto, lo que motiva a la investigación y generación de
instrumentos con mayor didáctica que contribuyan a llenar
el vacío informativo existente y que permita a la comunidad
académica y a los ciudadanos en general acceder a una
representación más completa y clara de la complejidad
organizativa del Estado.
En función del análisis de los datos cualitativos y
cuantitativos del Estado ecuatoriano desplegado en el
presente estudio, es posible aceptar la hipótesis descriptiva
en el sentido de que en el período presidencial de Guillermo
Lasso al año 2022 la estructura orgánica del sector público
Funciones del
estado;
5,2%
Organismos y
entidades públicas
creadas por la
constitución o la
ley;
6,2%
Personas jurídicas
creadas por acto
normativo de los
GAD's para la
prestación de
servicios públicos;
35,5%
Régimen
Autónomo
Descentralizado;
53,0%
W. Torres, C. Ojeda / Boletín de Coyuntura; Nº 44; enero – marzo 2025; e-ISSN 2600-5727 / p-ISSN 2528 - 7931; UTA-Ecuador; Pág. 17 - 26
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es consonante con lo dispuesto en la Constitución y el
marco legal con la complejidad que ello representa, pues se
evidencia que se encuentran cubiertos los principales
grupos de instituciones gubernamentales que exige la
normativa vigente.
En orden descendente, en cuanto al volumen de
instituciones, se observa que el Régimen Autónomo
Descentralizado agrupa el 53%; las personas jurídicas
creadas por acto normativo de los GADs concentran el
35,5%; los organismos y entidades creados para la
constitución y la ley representan el 6,2% y, finalmente, las
funciones del Estado congregan el 5,2%. Es notable que el
componente autónomo descentralizado representa el
conglomerado más grande y significativo, realidad
coherente con la cantidad de regiones y provincias del país.
El aporte del estudio es entregar una panorámica sobre la
composición de instituciones públicas al año 2022 en la cual
se evidencia la distribución en diferentes sectores generales
y específicos tanto a nivel nacional como local. Los
sectores presupuestarios cubiertos por la estructura
orgánica son: administrativo, agropecuario, ambiente,
asuntos del exterior, asuntos internos, bienestar social,
comunicaciones, cultura, defensa nacional, deporte,
desarrollo seccional, desarrollo urbano y vivienda,
educación, electoral, electricidad, entidades financieras
públicas, finanzas, industrialización, jurisdiccional, laboral,
legislativo, otros organismos del Estado, recursos naturales,
salud, seguridad social (ISSFA, ISSPOL, IESS),
telecomunicaciones, transparencia y control social,
transporte, turismo y viabilidad.
Las limitaciones del estudio se refieren principalmente a que
la investigación cubre una capa general de la composición
del Estado y no ahonda en aspectos más detallados como
el ámbito presupuestario (nivel cuantitativo) o la estructura
del talento humano (nivel cualitativo y cuantitativo de
servidores y trabajadores públicos). Por lo tanto, las
mencionadas variables de carácter más específico podrían
constituirse en líneas de investigación a trabajar en un
futuro. Otros tópicos por investigar a partir de este estudio
podrían ser investigaciones longitudinales que permitan
comparar la estructura orgánica de períodos anteriores para
determinar diferentes tipos de figuras organizacionales
como creación, fusión, división, separación, reemplazo,
entre otras, a fin de dimensionar cuantitativamente el
impacto de tales cambios.
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