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Décit scal y dinámica económica del Ecuador. Salida del progresismo e implementación de un programa económico con el FMI
Boletín de Coyuntura, Nº 21; abril - junio 2019; e-ISSN 2600-5727 / p-ISSN 2528-7931; UTA – Ecuador; Pág. 4-8
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Universidad Central del Ecuador. Docente de la Facultad de Ciencias Económicas. Quito-Ecuador. E-Mail: sgarciaa@uce.edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3244-738X
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El desempeño económico favorable del período 2007-2014 (variación positiva del PIB de 3,4% anual promedio) fue el sustento para poner en marcha un considerable proceso distributivo y
redistributivo, el primero expresado por una mayor participación de sueldos y salarios en el ingreso nacional, y el segundo, expresado en un conjunto de políticas sociales que permitieron una
reducción apreciable de los niveles de pobreza e inequidad y del desempleo abierto. A la par se implementó un modelo fundamentado en una fuerte inversión pública para la generación de
infraestructura como base para la redenición de la conguración productiva de la economía ecuatoriana (García, 2016).
Fecha de recepción: 27 de febrero de 2019 Fecha de aceptación: 20 de mayo de 2019
Santiago García -Álvarez
Resumen
El artículo analiza las principales características del décit scal de Ecuador
y la aplicación de un programa con el FMI, situación que pondría n al
modelo de crecimiento distributivo y redistributivo implementado du-
rante 10 años por el gobierno de Rafael Correa. Se argumenta que el
ajuste macroeconómico es inevitable por la insostenibilidad scal. La
propuesta gubernamental pretende poner en marcha un nuevo modelo
de crecimiento de transición, sustentado en el ajuste scal; la inversión
privada en reemplazo de la inversión pública; apalancamiento de las
exportaciones no petroleras; la baja intervención del Banco Central; y
un fuerte proceso de liberalización del mercado de trabajo.
Palabras clave: Política scal; crecimiento económico; economía ecuatoriana.
Abstract
The aim of this article is to analyze the main characteristics of Ecua-
dor's scal decit and the application of an International Monetary Fund
program. This alternative would put an end to the distributive and redis-
tributive growth model implemented for 10 years by the government of
Rafael Correa. The main argument is that macroeconomic adjustment
is inevitable, due to the strong conditions of scal unsustainability. The
governmental proposal intends to launch a new model of transition
growth, based on scal adjustment; private investment in replacement
of public investment; promotion of non-oil exports; the low intervention
of the Central Bank of Ecuador in the monetary-nancial areas; and a
strong process of labor market liberalization.
Keywords: Fiscal policy; economic growth; Ecuadorian economy.
Introducción
El modelo de crecimiento del gobierno de Rafael Correa (2007-2016)
se sustentó en una pronunciada expansión scal, a su vez, este cre-
cimiento económico fue la base material para una activa política de
distribución y redistribución del ingreso, con efectos apreciables tanto
en la reducción de la pobreza, así como en los niveles de inequidad
2
.
Sin embargo, el grave choque externo sufrido por el país en 2014 y
2015 llevó a un inevitable ajuste scal que dejó sin piso al modelo de cre-
cimiento antes mencionado, ya que se sintió con dureza la reducción
de los precios internacionales del petróleo y la apreciación del dólar;
mientras que en lo interno, se sufrió fuertes efectos negativos por el
terremoto de abril de 2016.
En términos generales, el contexto internacional ha sido adverso para
la mayoría de países latinoamericanos, a partir de la gran crisis nanciera
internacional de 2008, debido a la nalización del ciclo ascendente de
los commodities y por la ralentización de la economía global, especial-
mente de los países desarrollados (CEPAL, 2018a; FMI, 2018, 2016 a
y b). Esta situación provocó condiciones de cierta manera dramáticas
para Ecuador, pues, en el corto plazo, vio caer su producción y, en
el mediano plazo, un empeoramiento de sus principales indicadores
sociales (FMI, 2016b).
De otra parte, una vez nalizado el ciclo político de la revolución ciu-
dadana impulsada por el ex presidente Rafael Correa, la ciudadanía
ecuatoriana reconoció los procesos políticos de reforma institucional
implementados por el gobierno presidido por Lenin Moreno, en fun-
ciones desde mayo de 2017, pero dejó sentada su inconformidad con
los procesos económicos, en la medida que se retrasaron las deni-
ciones necesarias para enfrentar los problemas económicos heredados
del pasado, especialmente el desequilibrio scal. Una interpretación de
esta situación podría ser que, frente a la debilidad política del partido
Alianza País, casi inmediatamente luego de la ganancia de las elecciones
y sus repercusiones en la Asamblea Nacional, el gobierno de Moreno
ha buscado en este tiempo poner ciertas bases políticas de respaldo
mínimo para emprender un proceso de transición económica.
En tales condiciones, la pregunta importante es: ¿de qué manera y
bajo qué mecanismos se podría implementar un modelo de crecimiento
económico tutelado o negociado con el Fondo Monetario Internacional
(FMI) de transición, que debería enfrentar los graves desequilibrios
existentes, especialmente en el ámbito scal, pero además una apre-
ciable vulnerabilidad externa que se expresa en la cuenta corriente de
balanza de pagos y una frágil recuperación económica sin arrastre en
la generación de empleo adecuado?.
En el debate político y económico de los últimos 18 meses, tiempo en
el cual el gobierno no ha propuesto un plan económico estructurado,
se discutieron dos opciones, de un lado, volcarse hacia un modelo de
crecimiento de base ortodoxa, con ajustes importantes en el sector
scal, la reducción de impuestos internos, la exibilización laboral, una
agenda agresiva de apertura comercial y un énfasis en la atracción de
IED hacia los sectores estratégicos de la economía nacional, todo ello
bajo una posible asistencia del FMI a través del Fondo de Facilidad
Extendida (Extended Fund Facility). La otra opción era la puesta en
marcha de un modelo de crecimiento de tipo heterodoxo, con un ajuste
scal progresivo; reformas mínimas al mercado de trabajo; papel activo
del Banco Central del Ecuador sobre la liquidez de la economía na-
cional; sostenimiento de una política social activa; sostenimiento de la
inversión pública; entre otros.
Con el anuncio de los lineamientos de un programa económico realiza-
do a inicios de abril de 2018 y con la expedición de la Ley Orgánica de
Fomento Productivo, Atracción de Inversión, Generación de Empleo,
Estabilidad y Equilibrio Fiscal, en agosto de 2018, y el anuncio de medi-
das económicas en el cuarto trimestre del año mencionado, la decisión
siempre estuvo encaminada por la primera opción relacionada con el
FMI. En tales condiciones, este trabajo tiene como principal objetivo
analizar la propuesta de reforma económica que el gobierno de Lenin
Moreno intenta poner en marcha luego de casi dos años de funciones,
que pondría n a un modelo de crecimiento distributivo y redistributivo
de corte progresista que implementó el ex presidente Rafael Correa
(2007-2016), pero cuyas bases scales y de sostenibilidad en el tiempo
eran muy débiles, tal como se argumentará más adelante.
La principal hipótesis es que el ajuste macroeconómico es inevitable,
lo cual conduciría a un cambio importante del modelo de crecimiento
imperante en los últimos diez años, en una nueva lógica que se susten-
taría en un enfoque combinado de demanda agregada vía recuperación
y liderazgo de la inversión privada y un fuerte apalancamiento de las
exportaciones, sobre todo, no petroleras; y de oferta agregada, con la
recuperación de la producción interna a partir de los benecios tribu-
tarios y la apertura gradual de importaciones, todo ello bajo un acuerdo
de crédito con el FMI, como una de las principales fuentes de nanci-
amiento de la transición.
Décit scal y dinámica económica del Ecuador. Salida del progresismo
e implementación de un programa económico con el FMI
URL: http://revistas.uta.edu.ec/erevista/index.php/bcoyu/article/view/841 DOI: http://dx.doi.org/10.31164/bcoyu.21.2019.841
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Una segunda suposición es que inevitablemente la demanda interna
va a decaer por vía de priorización del gasto corriente y de la inversión
pública (niveles mínimos en relación al PIB), lo que traería impactos
recesivos, pero, quizá, manejables en el sentido de que no darían paso
a una gran crisis económica, pero si a una ralentización de la economía.
Sin duda, las complicaciones económicas van a provocar una fuerte
protesta social e inestabilidad política.
Con estas consideraciones, el artículo contiene cinco partes: i) un breve
abordaje teórico sobre las relaciones entre crecimiento económico y
décit scal; ii) la metodología aplicada; iii) el análisis de resultados en
lo relacionado a la situación macroeconómica de Ecuador, los prin-
cipales indicadores del problema scal, los principales elementos de
políticas implementadas por el gobierno nacional; y, iv) las principales
conclusiones.
Metodología
Desde el punto de vista metodológico, este trabajo es eminentemente
bibliográco bajo la técnica de referencias cruzadas, que se aplicó a
un considerable conjunto de estudios, informes y reportes relaciona-
dos con el crecimiento económico, la macroeconomía, el ajuste scal
y la vulnerabilidad externa del Ecuador. El enfoque teórico utilizado es
de Economía Política, en vista de que se da importancia al proceso
histórico subyacente que explica el parte la situación actual, y al juego
o lucha política al interior del país, con la emergencia de grupos he-
gemónicos antes minimizados por el gobierno de Correa. En la parte
empírica se efectuó un cálculo de la sostenibilidad scal aplicado al
caso ecuatoriano.
Marco teórico. Décit scal, crecimiento económico y garantía de
derechos sociales
En el debate económico suele asociarse, casi de manera instintiva y
exclusiva, el problema scal con el décit, congurando de esta manera
una visión restringida, cuando en realidad, los temas scales deben
analizarse en su integralidad, es decir, no solo en el resultado nal (dé-
cit/superávit) sino en sus ingresos, egresos y nanciamiento. Inclusive,
el décit scal no debería verse como un problema en sí mismo, si se
considera que, si bien se expresa en una cifra estadística, desde una
perspectiva de Economía Política, los resultados scales muestran la
posibilidad o no de nanciar derechos sociales, mantener fuentes de
empleo y honrar los compromisos de endeudamiento público. Esta
versión de política scal es relevante para el análisis del progresismo
económico del gobierno de Rafael Correa, que en la práctica mantuvo
durante todos sus periodos de gobierno un permanente décit scal.
Pero un décit scal no podría ser hacia el innito pues tarde o tempra-
no provoca una gran inestabilidad a todo el sistema económico interno,
tal como se explica en las siguientes líneas.
En América Latina, la CEPAL (2018c) ha puntualizado con cierta insistencia
en sus publicaciones que la inequidad social es económicamente ine-
ciente, ya que se convierte en una trabaja para la productividad, la s-
calidad, la sostenibilidad ambiental y la difusión de la sociedad del cono-
cimiento. Las alternativas para enfrentar a la inequidad se fundamentan
en varios aspectos: i) la puesta en marcha de una macroeconomía para
el desarrollo (estabilidad monetaria y estabilidad nanciera; scalidad
para el crecimiento y la igualdad); ii) Estado de bienestar para el ejercicio
de los derechos y aumento de la productividad (protección del gasto
público social mediante una tributación progresiva; readecuación de la
educación al nuevo contexto tecnológico; fortalecimiento de los sistemas
de protección social y cuidado; e ingreso básico) y iii) descarbonización
(digitalización, ciudades sostenibles y energías renovables).
En la parte que nos interesa en este trabajo, la puesta en marcha de
una macroeconomía para el desarrollo implicaría poner por delante la
estabilidad monetaria y estabilidad nanciera; alcanzar una adecuada
scalidad con un doble propósito, la no afectación del crecimiento
económico y, al mismo tiempo, la puesta en marcha de bases mate-
riales para la igualdad o equidad social (CEPAL 2018c). Este punto es
precisamente el que sirve como sustento para criticar la inviabilidad del
modelo de crecimiento del anterior presidente.
Por su parte, el post keynesianismo es una escuela de pensamiento
heterodoxa que se desarrolla a mediados de los años 1950 e incluye un
conjunto de planteamientos empíricos y teóricos que siguen una línea
de investigación amplia y sustentada en los principios keynesianos y los
desarrollos posteriores de al menos cinco corrientes relacionadas con
Kalecki, Sraa, Kaldor, entre otros (Ponsot, 2017). De los planteamien-
tos post keynesianos, los aspectos relevantes para esta investigación
son: la presencia de la inestabilidad como norma frecuente de la
actividad económica; la relevancia de la demanda efectiva; el carácter
endógeno del dinero y la importancia fundamental de la distribución
equitativa del ingreso para nivelar oportunidades para los estratos so-
ciales medios y bajos (Lavoie, 2009)
El crecimiento económico se realiza en condiciones de desequilibrio
más que de equilibrio, pues los agentes económicos interactúan en
el mercado no bajo la forma de expectativas racionales, sino deben
enfrentar eventos futuros inciertos, por lo que el conjunto de decisiones
es diverso e imprevisible. No existe la gura del agente representativo
que propone la economía convencional u ortodoxa, tampoco prima la
libre competencia en el mercado.
En tanto que el nivel económico depende fundamentalmente de la de-
manda agregada efectiva, es decir, la producción se ajusta a la deman-
da y no está restringida por la oferta ni por la cantidad de dotación de
factores productivos (Lavoie, 2009). En cuanto a la endogeneidad del
dinero, el punto de arranque es la consideración de que el dinero no
es neutro como lo supone la economía neoclásica, por el contrario,
la moneda está altamente ligada a la producción, dando paso a una
economía monetaria de producción. En estricto orden de cosas, los
contratos, las deudas y los activos están denidos en una determinada
unidad monetaria. En lo concerniente a la importancia de la repartición
del ingreso, el post keynesianismo asume que existen conictos de
repartición del ingreso y que el conicto distributivo en favor de las
clases sociales altas reduce las oportunidades para los estratos sociales
medios y bajos.
Resultados
Ecuador mantuvo un apreciable crecimiento económico en el periodo
2007-2014, aproximadamente 4,4% de variación del PIB en términos
reales, pero desde el tercer trimestre de 2015 hasta el tercer trimes-
tre de 2016 se contabilizaron 5 periodos con una variación trimestral
negativa (interanual t-4); luego una ligerísima recuperación al nalizar
el 2016. Posteriormente las variaciones trimestrales fueron positivas
durante 2017 hasta alcanzar un crecimiento de 2,4% anual prome-
dio, con lo cual se rompió el comportamiento negativo de la actividad
económica de años anteriores, pero se puso en vigencia un ritmo de
crecimiento económico bajo en términos reales. Las previsiones del
Banco Central del Ecuador (BCE) establecen una variación positiva de
1,2% durante 2018 y 1,4% en 2019. Ver gura 1.
Fuente: BCE (2018)
Figura 1. PIB real. Tasas de variación trimestral
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Décit scal y dinámica económica del Ecuador. Salida del progresismo e implementación de un programa económico con el FMI
En materia de precios, si bien la inación esperada se estimó en pro-
medio inferior a 2,8%, en casi todos los documentos ociales, las cifras
recientes muestran un fenómeno muy preocupante, pues la inación
anual llegó a 1,12% en diciembre de 2016; -0,2 en diciembre de 2017 y
0,27% en diciembre de 2018 (BCE, 2018). Esta situación, en principio,
no estuvo prevista y, sin duda, complejiza el manejo macroeconómico,
debido a las interrelaciones que tiene una caída del nivel general de
precios internos en las inversiones privadas y en la recreación de una
débil demanda interna.
La pobre dinámica económica de los últimos tres años provocó un de-
terioro del mercado de trabajo, por el comportamiento negativo de sus
principales indicadores; así, la tasa de desempleo nacional en los años
2016-2018 tuvo la siguiente dinámica: 5,2%; 4,6% y 3,7%, respectiva-
mente; la tasa de empleo adecuado nacional pasó dentro del periodo
señalado de 41,2% a 42,3% y 40,6%; mientras que la tasa de empleo
inadecuado nacional se elevó de 53,4% a 52,9% y 55,2% (INEC, 2018a).
Al nal de este proceso, se puede detectar presión al incremento de la
pobreza, tal como lo muestran los datos para los mencionados años,
en la medida que la incidencia de extrema pobreza nacional por in-
gresos pasó de 16,5% en 2017; 8,6% en 2013; 8,7% en 2016 a 8,4%
en 2018, rompiendo de esta forma una prolongada tendencia a la baja,
que fue uno de los principales signos de una política económica pro-
gresista (INEC, 2018b).
El décit scal global ha sido una constante desde 2006 en adelante,
llegando a niveles apreciables de 4,2% del PIB en 2013; 7,2% en 2014;
5,3% en 2016 y 3,3% en 2017. Precisamente, cuando empezó la fase
recesiva de la economía nacional (2015) se aceleraron estos niveles
decitarios, todo lo cual demuestra que una vez que se produce la re-
tracción económica, se presenta una inexibilidad presupuestaria que
al nal del día termina en décit considerables (véase gura 2). Este
análisis llevado al décit primario, en el periodo 2011-2017, solo en
2011 y 2015 se presentaron superávit de 0,3% y 0,1% con relación al
PIB, respectivamente. El resto de años fueron resultados negativos, en
2014 el décit primario llegó a 5,8% del PIB.
Fuente: Fuente: BCE (2018)
Figura 2. Resultado Global del Presupuesto General del Estado 2006-2017, base caja, % del PIB
La expansión del gasto público en Ecuador se ha fundamentado en los
siguientes rubros en orden de importancia: inversión pública, seguido
por el pago de sueldos y salarios y luego el rubro correspondiente al
gasto social. Un elemento fundamental en el análisis del presupuesto
público tiene que ver con el gasto de inversión, este punto es quizá uno
de los principales elementos de la política scal que se implementó en
el periodo 2007-2016. En realidad, Ecuador se convirtió en uno de los
países latinoamericanos de mayor nivel de inversión pública en la región,
con niveles que llegaron a bordear 8-9% del PIB, cuando el promedio
latinoamericano llegaba a 6% del PIB (CEPAL, 2018b, 2017, 2016).
Por tanto, queda en evidencia, que el ajuste scal desde 2014 en adelante
se basó en la disminución de la inversión pública por la imposibilidad fácti-
ca de nanciarla, con lo cual esta variable no ha jugado un rol contra-cí-
clico, excepto en los años de la crisis nanciera internacional, cuando
la actividad económica del país descendió a un crecimiento mínimo
de 0,6% en 2009, en contraste con el crecimiento de 6,4% en 2008;
pero en tales circunstancias, de todos modos el gasto de inversión se
incrementó.
Los sueldos y salarios han llegado a representar cerca del 9% del PIB
en todos estos años, pero el problema está en que este rubro se ha
convertido en un gran peso en toda la estructura del gasto público,
cuyo manejo resulta inexible pues no podrían vulnerarse derechos de
los trabajadores y empleados. En tal sentido, el tema es si el tamaño
de la burocracia realmente responde a las verdaderas necesidades de
la sociedad ecuatoriana
3
. Desde un punto de vista macroeconómico,
este apreciable peso del gasto en sueldos y salarios comprometen cer-
ca del 30% de los recursos scales, que al nal del día alteran las posibili-
dades de un manejo contra-cíclico, especialmente en la imposibilidad
de sostener una adecuada inversión pública. Evidentemente bajo estas
condiciones es más fácil políticamente ajustar la inversión que el gasto
corriente en salarios
4
.
Si bien se explicó en líneas anteriores que el décit scal del presupuesto
general del estado llegó en promedio a 5% del PIB en los últimos 4
años, no es menos cierto que el nanciamiento global alcanzó 7% del
PIB en 2016 y 13% en 2017 (incluyendo amortizaciones, atrasos a
proveedores y anticipos petroleros). Esta magnitud de recursos impone
una gran presión a las autoridades gubernamentales para su nanciamiento
y, en fases recesivas del ciclo económico, termina con la contratación
inevitable de endeudamiento público.
El endeudamiento público consolidado ha tomado un ritmo creciente
desde 2010 en términos comparativos con el PIB, puesto que pasó de
una relación del 19% en el mencionado año a 39% en 2016, 41% 2017
y 45% en diciembre de 2018. Se hace necesario detenerse un poco
más en el conjunto de cifras alrededor del endeudamiento público que
recoge la deuda interna más la deuda externa, pues hay que contex-
tualizarlas en la realidad de Ecuador. En efecto, el año con mayor relación
deuda/PIB fue 1999, aproximadamente 86%, para luego ir descendiendo
hasta llegar a 27% en 2007 y 16% en 2009, para luego empezar una
nueva tendencia alcista considerable, tal como se acaba de mencionar
en líneas anteriores. En el marco de este comportamiento ascendente,
debe tomarse en cuenta que el PIB de 1998 comparado con 2006 se
multiplicó por 1,7 veces en términos nominales, mientras que similar
comparación entre 1998 y 2015, se multiplicó por 3,6 veces, es decir,
la actividad económica ha mantenido una tendencia alcista apreciable
desde la dolarización.
Lo que se quiere poner en relieve es que los niveles de endeudamiento
público casi siempre fueron un gran problema para las nanzas públicas
ecuatorianas, en términos de asegurar la necesidad capacidad de
pago (solvencia), que en los años 80 y 90 del siglo anterior se resolvió
mediante drásticas reducciones del gasto social y la inversión pública
(Santos Alvite, 1987).
Ahora bien, el tema de la sostenibilidad scal se vuelve un tema crítico
en las condiciones adversas señaladas. En la tabla 1, se intenta una
cuanticación de este indicador entendido como capacidad de pago a
compromisos internos y externos, de lo cual se desprende que la deu-
da pública agregada llegó a 39%, 41% y 45% del PIB en 2016, 2017 y
2018 (octubre), respectivamente, con un mayor peso del endeudamiento
externo, que prácticamente triplica a la deuda interna.
3
Según cifras ociales, el gasto de remuneraciones en el presupuesto público se reparte de la siguiente manera: educación, 37%; salud, 17%; defensa nacional, 13%; asuntos internos, 16%;
jurisdiccional, 5% y otros, 12%. Los tres primeros rubros, educación, salud y defensa nacional concentran 67% del total (MEF, 2017)
4
En el marco de la programación cuatrianual 2017-2020, los sueldos y salarios alcanzan un valor de 9,3 mil millones de dólares en promedio, sin ninguna tendencia a su reducción.
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Décit scal y dinámica económica del Ecuador. Salida del progresismo e implementación de un programa económico con el FMI
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A inicios de enero de 2019, el SRI reportó una recaudación por remisión tributaria de 1.091 millones de dólares (aproximadamente 1% del PIB nominal), con un total de 25 mil sociedades beneciadas
y 326 mil personas naturales. Aunque no todo corresponde a recaudación en efectivo, no cabe duda que este mecanismo superó la meta prevista de 600 millones de dólares. Llama también la
atención del gran número de contribuyentes naturales beneciados. De antemano se conocía que en proporción de los valores a recaudar correspondía a grandes empresas deudoras.
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En vista de que se parte de una situación scal complicada, la propia Ley de Fomento Productivo establece un periodo de transición hasta 2021, a n de cumplir con las disposiciones de ajuste
scal. Por otro lado, es importante señalar que esta disposición deja un espacio político al presidente de la república para suspender un programa de consolidación scal en el caso de que sea
inmanejable. Posiblemente todo ello podría entrar en contradicción con un acuerdo formal con el FMI.
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Aproximadamente en 2 décadas no se han revisado los precios ociales de los combustibles que conllevan un fuerte subsidio estatal, debido a la necesidad de importación de naftas y diésel.
Según un estudio de profesores de IAEN y University of Essex, estos subsidios a los combustibles son innegable y socialmente regresivos, excepto el subsidio al gas doméstico (Jara et al, 2018)
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El EMBI (Emerging Markets Bonds Index), que mide el sobre-precio que paga un país para nanciarse en el mercado de capitales en relación a los bonos de Estados Unidos, se ubicó en 459
puntos en enero de 2018, luego ascendió a 748 puntos el 14 de mayo; 762 puntos el 11 de septiembre, pese a las medidas económicas ya anunciadas por el presidente Moreno; 826 puntos
el 31 de diciembre del mismo año. En 2019, bajó a 703 puntos el 30 de enero y volvió a bajar a 611 puntos el 24 de febrero, cuando ya se hizo ocial el proceso de negociación con el FMI.
El servicio de este endeudamiento agregado llegó al 8% del PIB en
2016, en una tendencia creciente en el transcurso del tiempo, superando de
esta manera al gasto social educación que en el mismo año equivalió
al 5% del PIB. En términos comparativos con respecto a las exporta-
ciones totales de Ecuador, el servicio de la deuda equivalió a 48% en
2016, es decir, casi la mitad de todas las ventas que realiza el país en
los mercados internacionales, incluido el petróleo. El saldo de la deuda
agregada equivalió a 1,53 veces las exportaciones totales en el año
mencionado, duplicándose esta relación si se toma en cuenta el año
2014. En 2017, esta relación fue de 1,65 veces.
Tabla 1. Indicadores de sostenibilidad scal del Ecuador. Presupuesto del gobierno central,
base caja, cifras en % del PIB y en millones de US$. Periodo 2014-2017
Las autoridades gubernamentales han ensayado una estrategia de
ajuste gradual del décit scal y ha interpuesto un conjunto de medi-
das relacionadas con la reactivación económica, lamentablemente sin
buenos resultados, debido tanto a la tardanza en su implementación
a través de la Ley Orgánica de Fomento Productivo, Atracción de In-
versión, Generación de Empleo, Estabilidad y Equilibrio Fiscal, recién
expedida a 15 meses de inicio de su gestión, así como a su excesi-
va conanza en la entrega de incentivos tributarios como palanca de
promoción de la inversión privada. Esta ley es la base fundamental
del quehacer gubernamental en materia económica y contiene cuatro
grandes ámbitos: i) régimen de remisiones y reducciones de deudas
frente al sco; ii) incentivos a las inversiones privadas; iii) incentivos a
la construcción de vivienda de interés social; y iv) reglas macro-scales
para la estabilidad scal y limitación al endeudamiento público.
La remisión tributaria implica la condonación del 100% de intereses,
multas y recargos derivados del saldo de las obligaciones tributarias o
scales Internas que corresponden a la administración del Servicio de
Rentas Fiscales (SRI), así como para otras entidades como la seguri-
dad social y las aduanas
5
. En materia de incentivos para la atracción de
inversión privada, se establecen varias medidas de carácter tributario,
destacándose la exoneración por 12 años del pago del impuesto a la
renta y de su anticipo para nuevas inversiones productivas en sectores
priorizados, excepto en Quito y Guayaquil donde el benecio es de
8 años. Se dispone una exoneración del impuesto a la renta por 15
años para las nuevas inversiones productivas que se ejecuten en los
sectores priorizados industrial, agroindustrial y agro-asociativo dentro
de los cantones ubicados en zonas de frontera.
En el caso de proyectos de construcción de vivienda de interés social,
se aplican los incentivos mencionados a las inversiones y se exige la
vigencia de procedimientos administrativos simplicados dentro de los
trámites municipales. Además, todos los servicios de construcción de
vivienda de interés social tendrán tarifa 0% del IVA. De otro lado, los
exportadores habituales tienen derecho a la devolución de los pagos
realizados por concepto de impuesto a la salida de divisas (ISD) en la
importación de materias primas, insumos y bienes de capital, con la
nalidad de que sean incorporados en procesos productivos de bienes
que se exporten. Para alcanzar una ampliación del acceso al crédito pro-
ductivo y crédito de inversión, se propone que la banca pública constituya
de sus utilidades, un fondo de garantías para fomento productivo, con
énfasis en el sector asociativo.
Todo lo anterior se complementa con otras políticas, las cuales, si bien
no constan en la ley previamente señalada, tienen que ver con ámbitos
importantes para la actividad económica, como en el caso de la pro-
puesta que, ya está en vigencia, sobre nuevas modalidades de con-
trato de trabajo, con énfasis en sectores turismo, agrícola, pesquero;
la racionalización de costos a las transacciones dentro del mercado
de valores, la reducción del tamaño del Estado mediante supresión o
fusión de entidades gubernamentales y empresas públicas.
En el ámbito de las nanzas públicas, esta ley establece mecanismos
para asegurar la sostenibilidad de la deuda externa y los límites de en-
deudamiento; al respecto, el saldo de la deuda pública total no podrá
superar el equivalente al 40% del PIB. Una vez que la deuda haya
vuelto al límite permitido por ley (a nales de diciembre de 2018 esta
relación llegó a 45% del PIB), no se podrá aprobar presupuestos ni con
décit primario ni con un resultado global que no cumpla con la meta
estructural de largo plazo (no se podría superar la tasa de crecimiento
de largo plazo de la economía). Además, se establece que los ingresos
provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables
que superen a lo contemplado en el Presupuesto General del Estado
se destinarán a la generación de un fondo de estabilización scal que
permita garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas y principal-
mente de los programas sociales.
Las reglas macro-scales podrán ser suspendidas temporalmente
cuando ocurran catástrofes naturales, recesión económica grave,
desequilibrios en el sistema de pagos, o situaciones de emergencia na-
cional, para ello requerirán la aprobación de la Asamblea Nacional con
la mayoría absoluta de sus miembros. Estas reglas también se podrán
suspender en caso de que el Presidente de la República decrete esta-
do de excepción, conforme a lo dispuesto en la Constitución
6
.
En el transcurso del tiempo el gobierno nacional, al nalizar el año
2018, tomó varias medidas relacionadas con la reducción de los sub-
sidios a los combustibles
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, la reducción de 10% de los salarios de minis-
tros y viceministros y 5% de las escalas superiores de la burocracia,
la eliminación denitiva de vacantes en la administración pública y la
gestión de mayor endeudamiento directo con China. Todo ello bajo
la perspectiva de alcanzar una reducción del décit scal global de 3
puntos con respecto al PIB, toda vez que este décit llegó a 6% del
PIB en 2017. Todas estas medidas no han generado conanza en los
mercados internacionales y el EMBI
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volvió a subir a nales del 2018.
Fuente: BCE (2018)
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S. García / Boletín de Coyuntura, Nº 21; abril - junio 2019; e-ISSN 2600-5727 / p-ISSN 2528-7931; UTA – Ecuador; Pág. 4-8
Décit scal y dinámica económica del Ecuador. Salida del progresismo e implementación de un programa económico con el FMI
El propio FMI acepta que todo programa de consolidación scal suele
reducir el producto (sesgo recesivo) y aumentar el desempleo en el corto
plazo, pero en el mediano y largo plazo, existen benecios para la reacti-
vación económica a través de las reducciones de tasas de interés, la
disminución del valor de la moneda (depreciación o devaluación) y el
aumento de las exportaciones netas (saldo comercial). Al respecto:
(…) La consolidación scal suele tener un efecto contractivo sobre
el producto. En dos años, una consolidación scal equivalente a
1% del PIB tiende a reducir el PIB en aproximadamente 0,5% y a
elevar la tasa de desempleo en alrededor de 0,3 puntos porcen-
tuales. La demanda interna —consumo e inversión— se reduce
aproximadamente 1% (FMI 2010: 104)
Tal como se mencionó en los párrafos anteriores, si bien el FMI se
plantea las preguntas correctas en cuanto a los efectos a corto pla-
zo del ajuste scal sobre la actividad económica, sin embargo, sus
propias respuestas se basan en la perspectiva económica ortodoxa,
que implica una plena conanza en los equilibrios de los mercados.
Desde un punto de vista crítico, existen otras preguntas a más de los
costos del ajuste y que tienen que ver con los siguientes aspectos: i)
las condiciones del ajuste por medio de la reducción del gasto público
o por el incremento de los ingresos scales (mayores recaudaciones
tributarias); ii) los posibles impactos directos del ajuste scal sobre el
empleo; iii) las posibles medidas de política monetaria relacionadas con
la liquidez para compensar la caída de la actividad económica; iv) los
posibles usos del ahorro nacional generado por la disminución de los
pagos de intereses y amortizaciones de la deuda pública al recibir re-
cursos a mayores plazos y menores tasas de interés.
El FMI argumenta que el ajuste scal en los países que afrontan un
mayor riesgo percibido de incumplimiento soberano tiende a ser
menos contractivo (este sería el caso de Ecuador como se mencionó
en la introducción), toda vez que la disminución de los niveles de deuda
pública podrían reducir las tasas de interés reales, lo que estimula la in-
versión privada. Una vez que se logra la estabilización de la economía,
se crean espacios scales para reducir los impuestos, especialmente
los impuestos sobre la renta del capital, entonces ambos efectos au-
mentan el producto a largo plazo; así, por cada reducción de 10 puntos
porcentuales de la relación deuda/PIB, el producto aumenta aproxi-
madamente 1,4% a largo plazo (FMI 2010). En suma, los efectos posi-
tivos sobre la conanza compensarían los impactos contractivos sobre
la demanda agregada.
Otras medidas del “paquete fondomonetarista” a más de lo scal to-
carían los siguientes ámbitos: i) nanciero-monetario; ii) sector externo y
iii) mercado de trabajo. En lo monetario-nanciero se busca una liquidez
suciente en el sistema bancario y recortes en las tasas de interés para
promover inversiones, además eliminación de regulaciones sobre en-
cajes para liquidez doméstica de los bancos y apertura a sucursales de
bancos extranjeros. En lo externo, las estrategias se dirigen al manejo
de la sobrevaloración de la moneda, en este caso el dólar, a través de
reducción de los costos internos (salarios) y cambios de impuestos
directos a impuestos indirectos, adicionalmente la apertura comercial
que implique saldos positivos permanentes en la balanza comercial. En
cuanto al mercado de trabajo, las medidas económicas deben garan-
tizar su liberalización (eliminación de contratación indenida e impulso
de contratación por horas).
Conclusiones
La política económica del gobierno de Lenin Moreno apunta a un des-
mantelamiento del modelo de crecimiento económico distributivo y re-
distributivo impulsado por el ex presidente Rafael Delgado en el periodo
2007-2016, en parte, debido a la insostenibilidad scal que imposibilita
en la práctica mantenerlo y, evidentemente, por el cambio de la correlación
de fuerzas políticas en favor de los sectores conservadores y he-
gemónicos; los cuales buscan en contra partida, la puesta en marcha
de un modelo de crecimiento liderado por el sector privado, que con-
tendría los siguientes elementos: un profundo achicamiento del Estado,
que reduzca a mínimos el gasto público como soporte de los equilibrios
scales; una mayor independencia del Banco Central del Ecuador en el
ámbito monetario-nanciero para evitar la colocación de bonos y certi-
cados estatales; una mayor apertura comercial internacional basada en
promoción de exportaciones vía acuerdos comerciales y liberalización
de importaciones; varias reformas para liberalizar el mercado de tra-
bajo, especialmente la reducción de los costos de despido; y reformas
para la liberalización de la cuenta de capitales de la balanza de pagos.
En denitiva, una mayor presencia del sector privado como principal
actor económico en un contexto de apertura y liberalización interna.
No se podría negar, tal como se ha señalado en este artículo, la sos-
tenibilidad scal llegó a sus límites en estos tres últimos años, debido a
que se han venido incrementando inconteniblemente los recursos para
el servicio del endeudamiento público (interno y externo) y porque ha
llevado a mínimos la inversión pública como principal variable de ajuste.
La pretensión del gobierno es apuntalar la sostenibilidad scal, como
uno de los elementos centrales de su estrategia económica, que a su
vez requiere el apoyo crediticio del FMI. Este apoyo, que a nales de
febrero de 2019 ya está planteado y aprobado en los niveles técnicos,
se concretará efectivamente en los próximos meses, dando paso a la
profundización de un conjunto de medidas combinadas de austeridad
scal (contra gastos innecesarios y burocratización); la focalización de
la inversión pública; inicio de procesos de concesiones de los sectores
estratégicos, incluidos los mecanismos de nanciamiento vía alianza
público-privado, etc.
La parte más débil de las propuestas de reforma es la política pro-
ductiva no-petrolera, en gran parte por las propias características de
una economía de corte primario-extractivo, con baja incorporación
tecnológica, insuciencia dinámica para generar empleo productivo y
pronunciada articulación entre sectores. Los intentos del cambio de
matriz productiva que impulsó el gobierno de Rafael Correa fracasaron
en gran parte, por la propia imposibilidad de lograr resultados en un
relativo mediano plazo (8 -9 años), la falta de recursos para sostener la
estrategia y por el propio diseño de las políticas excesivamente scalis-
tas a partir de incentivos tributarios. Lamentablemente, el gobierno de
Moreno no menciona para nada la temática relacionada con el cambio
de matriz productiva.
Referencias
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