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COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Y DESARROLLO PRODUCTIVO EN ESMERALDAS-ECUADOR:
CARACTERÍSTICAS ACTUALES Y RETOS EN LA PANDEMIA
INTERNATIONAL COOPERATION
AND PRODUCTIVE DEVELOPMENT IN ESMERALDAS-ECUADOR:
CURRENT CHARACTERISTICS AND CHALLENGES IN THE PANDEMIC PERIOD
Mónica Vergara
1
, Isabel Chila-Godoy
2
, Francisco Mila
3
1
PonticiaUniversidadCatólicadelEcuador,SedeEsmeraldas.DocenteinvestigadoradelacarreradeNegociosInternacionales.
E-mail:monica.vergara@pucese.edu.ec
2
PonticiaUniversidadCatólicadelEcuador,SedeEsmeraldas.DocenteinvestigadoradelacarreradeNegociosInternacionales.
E-mail:maria.chila@pucese.edu.ec
3
PonticiaUniversidadCatólicadelEcuador,SedeEsmeraldas.DocenteinvestigadordelacarreradeNegociosInternacionales.
E-mail:francisco.mila@pucese.edu.ec
RESUMEN
Este documento estudia el papel que ha jugado la cooperación internacional en el desarrollo de sectores productivos de
Esmeraldas, tomando como referencia los cinco principios de la Declaración de París sobre la Ecacia de la ayuda y los
posibles retos que enfrenta después de la pandemia global del COVID-19. Para ello se ha tomado como caso de estudio
al sector cacaotero de Esmeraldas.
A través de un enfoque cualitativo se describe la interacción entre organizaciones productoras de cacao, actores de la
cooperación internacional y el GADPE. Los datos se han construido desde 2018 a partir de una revisión documental y de
entrevistas semiestructuradas aplicadas en tres de las más importantes organizaciones de la Provincia, en el GADPE y en
dos ONG extranjeras cuyos proyectos de cooperación se desarrollan en el sector cacaotero.
La investigación muestra que en Esmeraldas se han logrado cambios importantes en relación con la gestión descentralizada
de la CID, alineados con los cinco principios de la Declaración de París. Pero los resultados siguen siendo magros en
términos de desarrollo en los sectores productivos rurales de la provincia y especialmente en las comunidades cacaoteras.
Los datos sirven para generar un análisis en periodo pandemia.
Palabras claves: Cooperación Internacional, Desarrollo, Cacao, productividad, ecacia, Esmeraldas, pandemia.
ABSTRACT
This paper studies the importance of international cooperation for productive sectors in Esmeraldas and the possible
challenges it faces after the global pandemic. This study is taking as reference the ve principles of the Paris Declaration on
Aid Eectiveness. For this, the cocoa sector of Esmeraldas has been taken as a case study.
Through a qualitative approach, the interaction between cocoa producing organizations, international cooperation actors and
the GADPE is described. The data have been collected since 2018 by unstructured interviews applied to three of the most
important cocoa organizations in the province, to the Director of International Cooperation of the GADPE and two foreign
NGOs whose cooperation projects are carried out in the cocoa sector.
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The research shows important changes in relation to the decentralized management of the IDC in Esmeraldas, aligned
with the ve principles of the Paris Declaration. However, the results are meager in terms of development in rural sectors
such as those of the Province and especially in the cocoa sector. The data are used to generate a prospective study in the
pandemic period.
Keywords: International Cooperation, Development, Cocoa, Eciency, Productivity, Esmeraldas, pandemic
INTRODUCCIÓN
La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID en adelante) ha tenido que ser sometida a un proceso de autocrítica,
debido al agotamiento que comenzó a experimentar en la década de los noventa o lo que algunos denominan la crisis
de identidad (Domínguez, 2011). Desde nales del siglo pasado se comienza a gestionar lo que se llamó la “Nueva
Arquitectura de la Ayuda”, agenda que se trabajó en concordancia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000-
2015) y que continúa ahora con los Objetivos de Desarrollo Sostenible o Agenda 2030 de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU en adelante).
En 2005, durante el Segundo Foro de Alto Nivel sobre la Ecacia de la Ayuda al Desarrollo, surge la Declaración de
París sobre la Ecacia de la Ayuda al Desarrollo, la cual rearma la necesidad de armonizar y alinear el suministro de
la ayuda y establece cinco compromisos claves: Apropiación, Alineación, Armonización, gestión orientada a resultados,
mutua responsabilidad. Los Foros posteriores celebrados en Accra 2008, Busan 2011 y en México 2014 han continuado
la discusión sobre estos aspectos, con miras a mitigar los aspectos negativos de la cooperación internacional (La realidad
de la Ayuda, 2019). Dentro de este contexto, la CID ha jugado un rol fundamental para diversos sectores en el Ecuador,
entre ellos, el sector productivo, especialmente en áreas rurales o comunidades de grupos minoritarios. El sector cacaotero
desde hace varias décadas atrás ha sido un importante receptor de créditos no reembolsables y cooperación técnica.
El objetivo de este documento es analizar el papel que ha jugado la cooperación internacional en el desarrollo de sectores
productivos de Esmeraldas, tomando como referencia los cinco principios de la Declaración de París. Para ello se toma
como caso de estudio al sector cacaotero de Esmeraldas. Gracias a la información construida desde 2018, hoy es posible
hacer un análisis sobre los retos que enfrenta el sector productivo esmeraldeño y su vínculo con la CID en antes y durante
el periodo de pandemia.
METODOLOGÍA
A través de un enfoque cualitativo y bajo un paradigma interpretativo se describe la interacción entre organizaciones
productoras de cacao, actores de la cooperación internacional para el desarrollo y el Gobierno Autónomo Descentralizado
de la Provincia de Esmeraldas (GADPE en adelante).
El diseño de la investigación responde a un estudio de caso de tipo instrumental (Stake 2005, p.17), es decir, sirve como
base para abordar de manera más amplia los retos de la CID en la Provincia. Las organizaciones cacaoteras estudiadas
han sido seleccionadas por sus estrechos vínculos con la CID y aunque por las características del estudio no es posible
generalizar los resultados, el estudio permite abrir una ventana hacia la realidad del desarrollo en otros sectores dentro de
la provincia.
La investigación se centra en la revisión documental sobre la CID en Esmeraldas, que sirvió para explorar los tipos de
proyectos que se nancian, las Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD) que los gestionan, los
países desde los que provienen los fondos, los sectores a los que se dirigen, etc. Pero también ha servido para analizar
datos proporcionados por las instituciones locales sobre el contexto económico, productivo y social de Esmeraldas.
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Posteriormente, la investigación construye datos a partir de fuentes primarias para conocer más de cerca la realidad de
las áreas rurales tomando el caso del sector cacaotero esmeraldeño como instrumento de análisis. La técnica aplicada
es la entrevista semiestructurada, aplicada en 2018 a representantes de organizaciones cacaoteras de la provincia, a
un representante del GADPE (en funciones hasta el 2018) y a los representantes de dos ONGD, cuyos proyectos de
cooperación se desarrollan en el sector cacaotero.
Los datos se han actualizado hasta el 2020 a través de revisión documental y de información proporcionada por nuevos
funcionarios públicos de la Provincia en talleres de Cooperación Internacional, así como de otros actores que forman
parte de la gestión de proyectos. Estos últimos datos han servido para poner en perspectiva el futuro próximo del sector
productivo y su vínculo con la CID.
Descripción de los casos estudiados
Para esta investigación se tomaron en cuenta tres de las más importantes asociaciones de cacaoteros, ubicadas en distintos
puntos geográcos de la Provincia de Esmeraldas. Dos de ellas son organizaciones de segundo grado, constituidas por
alrededor de 30 organizaciones de base y más de 800 productores de cacao conjuntamente. Una tercera organización incluida
en esta investigación está constituida por 32 socios y trabaja con unos 650 productores de cacao que ellos denominan
“socios”. En este caso, se trata de una organización de primer grado. Por razones de privacidad, en la investigación se
protegen los nombres de las organizaciones y de los informantes.
En los tres casos han recibido cooperación internacional prácticamente desde que se conformaron como organizaciones.
Esto la convierte en casos estratégicos para analizar, pero además porque representan a uno de los sectores agrícolas más
importantes de la Provincia. La CID recibida es canalizada, ya sea, a través de la gestión del gobierno central o provincial,
o por la gestión de las propias directivas de las organizaciones, quienes por lo general tienen entre sus miembros a personas
con experiencia en captar fondos internacionales. El uso de esos recursos se ha dirigido a mejoras en infraestructura,
centros de acopio, compra de plantas, pago de técnicos, pero también para adquisición de equipos que son utilizados para la
transformación de la materia prima, por ejemplo, para fabricar chocolate. Los resultados más detallados sobre estos casos de
investigación se exponen en el siguiente apartado.
Revisión de la Literatura
Para entender los alcances de la cooperación internacional es necesario partir de su denición. Chiani y Scartascini
(2009) la denen “como acciones llevadas a cabo por Estados-nación u organizaciones de éstos, actores subnacionales u
ONGs de un país, con otro/s de estos actores perteneciente/s a otro/s país/es, para alcanzar objetivos comunes en el plano
internacional y/o en el nacional de uno o más actores” (p.21).
La Cooperación Internacional para el Desarrollo aún no alcanza una denición consensuada, pero que básicamente se
reere a las alianzas entre actores para promover mejores estándares de vida, especialmente dentro de los países en
desarrollo. La CID supone entonces un trabajo coordinado para abordar problemáticas globales como la pobreza extrema,
el desempleo, el hambre, analfabetismo, calentamiento global, enfermedades, falta de infraestructura, etc.
La CID sufrió una “crisis de identidad” (Domínguez, 2011) en las dos últimas décadas del siglo XX lo que condujo a una
nueva arquitectura del sistema. Esta propuesta estuvo centrada en el desarrollo sostenible, término acuñado en el “Informe
de Brundtland” de las Naciones Unidas en 1987 el cual se tituló “Nuestro Futuro Común” y que estuvo liderado por la
entonces Primera Ministra de Noruega Gro Harlem Brundtland. De acuerdo con la denición del Informe Brundtland
“El desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer las suyas” (ONU, 1987; 2002). El desarrollo sostenible se basa en tres pilares
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fundamentales: el crecimiento económico y la equidad, la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente y
el desarrollo social (ONU, 2002; ECOSOC, 2021).
Es importante resaltar también otros aportes sobre el desarrollo que se vincularon a los cambios de paradigma de nales
de los ochenta. El desarrollo humano fue impulsado desde el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD)
y se enfocaba en otras variables además del crecimiento económico, explicando que, si bien el crecimiento del PIB era
importante, no era el único. El PNUD explica en su informe que “el desarrollo humano se entiende como un proceso para
ampliar las oportunidades de los individuos. En este sentido, se toman en cuenta también la libertad política, la seguridad
personal la participación comunitaria y la garantía de los derechos humanos” (PNUD, 1990; p. 17).
En esta misma línea, Amartya Sen (2000) concibe al desarrollo como un proceso en el cual se deben eliminar los principales
condicionantes a la libertad del ser humano, entre ellos la pobreza, la escasez de oportunidades económicas, las privaciones
sociales sistemáticas, el abandono en el que pueden encontrarse los servicios públicos.
A partir de estos paradigmas y de las brechas de desigualdad que se hacían cada vez más visibles entre los países en términos
de desarrollo surge la Declaración de París sobre la Ecacia de la Ayuda al Desarrollo en 2005, la cual rearmó la necesidad de
armonizar y alinear el suministro de la ayuda internacional y establece cinco compromisos claves: Apropiación, Alineación,
Armonización, gestión orientada a resultados, mutua responsabilidad.
La Realidad de la Ayuda (2019) se reere a estos principios de la siguiente manera: la Apropiación establece que los receptores
de la ayuda deben liderar los procesos para alcanzar su propio desarrollo, por lo cual, la cooperación debe incluir también
mecanismos que les permita a los actores receptores fortalecer esta capacidad. La alineación supone que ese mismo liderazgo
desarrollado por los socios receptores les permita tener sus propios procedimientos y medios (normativos, nancieros e
institucionales) para canalizar la ayuda, con lo cual los donantes deben alinearse a esos mecanismos y no imponer unos
nuevos que entorpezcan y debiliten la cooperación.
Por otra parte, la Armonización implica, concretamente, evitar la duplicidad de proyectos que ha sido una característica
común de la Ayuda al Desarrollo; en este sentido, se debe establecer una comunicación constante entre todos los actores para
que exista coherencia en los procesos. La gestión orientada a resultados implicaría un cambio de perspectiva en relación con
los recursos. El enfoque no estaría en la cantidad de recursos que se otorgan sino en los logros que se pretenden alcanzar con
esos recursos.
La mutua responsabilidad se propone generar información clara, transparente y un trato horizontal, en el cual ambas partes
tomen responsabilidad tanto en los procedimientos logísticos como presupuestarios para que los proyectos puedan ser
llevados a buen término (OCDE, 2008; Ruíz y Cunego, 2012). Todos estos principios deberían mitigar las problemáticas
que ha enfrentado la CID históricamente.
Por otro lado, la ONU ha constituido una ruta de acción con 17 nuevos Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS).
Esta nueva agenda enmarca tres principios fundamentales: a) Enfoque para la programación basado en los Derechos
Humanos; b) No dejar a nadie atrás; Igualdad de Género y Empoderamiento de las Mujeres (ONU, 2021). Aquí, la CID
constituye un eje central para el cumplimiento de la Agenda 2030. En este sentido, la práctica actual de la CID se basa
fundamentalmente en el cumplimiento de los ODS a través de los principios de la Declaración de París sobre la Ecacia
de la Ayuda al Desarrollo.
El COVID-19 y la Cooperación Internacional para el Desarrollo
En marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaraba que el COVID-19 se había convertido en una pandemia
global; para ese entonces se reportaban “más de 118.000 casos en 114 países, y 429 [muertos]” en todo el mundo (OPS, 2020).
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Asimismo, la CEPAL ha destacado que América Latina tuvo una contracción del PIB del 7,7% en 2020 producto de la pandemia
y para abril de 2021 se concentraba un 30% de las muertes por COVID-19 e nivel global. Esto pone a la región como una de
las más afectadas (CEPAL, 2021).
Ante esta situación la ONU estimaba que “la pandemia volverá a empujar a 71 millones de personas a la pobreza extrema
en 2020, lo que sería el primer aumento de la pobreza mundial desde el año 1998” (ONU, 2020). Este mismo informe de
la ONU prevé que la recesión mundial pueda afectar los presupuestos de la Ayuda Ocial para el Desarrollo (que abarca
principalmente a los países donantes del Norte) (ONU, 2020), pero además es muy posible que esto represente un retroceso
en general para la CID.
Por otro lado, y no menos importante, las medidas restrictivas que han tomado los gobiernos para poder mitigar los contagios
de COVID-19 han traído problemas sustanciales en las cadenas de suministros y por ende en los sectores productivos,
de los cuales el sector agrícola no ha escapado. El Banco Interamericano de Desarrollo realizó un estudio en 2020 y los
resultados mostraban que las ventas de los productores agrícolas de la región habían disminuido, en primera instancia por
los inconvenientes para transportar los productos a los mercados y luego por la disminución de la demanda. Asimismo, la
adquisición de insumos para la producción consiguió barreras en medio de las restricciones por la pandemia, estos problemas
desequilibraron los precios de los productos (Schling et al., 2020).
El sector cacaotero en la Provincia de Esmeraldas y su vínculo con la cooperación internacional para el Desarrollo
Esmeraldas es una provincia costera ubicada en el Noroeste del Ecuador con una población de alrededor de 626.626 habitantes.
En Esmeraldas la pobreza por ingresos supera el 40%; mientras que la tasa de pobreza multidimensional es de alrededor del
50% y la Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) supera también el 50%, lo que reeja un evidente retraso en
comparación con el promedio nacional (INE, 2020; GADPE, 2017; Hurtado Caicedo y Velasco Abad, 2020). En las zonas
rurales de la provincia (donde, además se produce el cacao) los índices de pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas
pueden superar el 90% (GADPE, 2017).
En Esmeraldas conviven actualmente organizaciones de primer y segundo grado, dedicadas a la producción y comercialización
del cacao, algunas de ellas exportadoras, mayormente, de materia prima. Asimismo, la Agencia de Cooperación alemana
indica que en la provincia de Esmeraldas unas 53.000 hectáreas están destinadas a la siembra de cacao, de las cuales un 91%
de las plantaciones cacaoteras son de cacao nacional no de aroma (o cacao Nacional), un tipo de cacao que resalta por su
pureza, el sabor y la fragancia (como se citó en Navarrete, 2012). Según datos proporcionados por un atlas de la Fundación
Maquita (2017) en Esmeraldas existen unos 7.257 productores de cacao.
El cacao ocupa el tercer producto de exportación no petrolera del Ecuador, por lo tanto, su producción es de suma importancia
para el país. Asimismo, el cacao no de aroma representa un producto relevante, puesto que su producción es escasa; según
datos en la página ocial de la Asociación Nacional de Exportadores de cacao del Ecuador (2015) se trata de tan solo el
5% de la producción mundial del cacao, lo que implica que su precio suele ser más alto. El Ecuador genera el 63% de la
producción mundial de este tipo de cacao.
La CID y la comercialización del cacao
La CID ha proporcionado asesoramiento a las organizaciones cacaoteras para conseguir certicaciones sanitarias y
tosanitarias que les garantiza el acceso a mercados internacionales. Este tipo de cooperación técnica es uno de los
aspectos más relevantes en la interacción entre ONGD y las organizaciones, especialmente para diversicar su producto
e internacionalizarse. Sin embargo, diversos factores externos e internos impiden a la mayoría de los agricultores una alta
producción lo que incrementa el temor de los socios por buscar otros compradores en el exterior y no poder abastecerlos.
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Los bajos niveles de producción tienen que ver con el escaso capital, tanto nanciero como humano, con el que cuentan
la mayoría de los productores miembros o “socios” de las organizaciones.
Las Agencias de cooperación les han ayudado a conseguir compradores internacionales y algunas de las organizaciones
han logrado repuntar como importantes productores y vendedores de cacao, pero los logros para los pequeños productores
siguen siendo limitados, ya que gran parte de las ventas de la materia prima se sigue haciendo a través de intermediarios
quienes nalmente exportan el producto, reduciendo las oportunidades de internacionalización y mayor autonomía por
parte de las organizaciones
.
La CID y los aspectos sociales de las comunidades cacaoteras
La CID (especialmente la que se promueve a partir de la Declaración de París en 2005) implica abordar asuntos
transversales, que se adapten a las realidades de las comunidades y que ponga en primer plano la agenda de los socios
(como se les denomina ahora a los receptores de la ayuda). El objetivo esencial de la Agenda de la Ecacia de acuerdo
con los organismos internacionales era, y es, ayudar a los países en desarrollo a alcanzar los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (en adelante ODS), planteados ahora en la agenda 2030 (OCDE y PNUD, 2019). En el caso especíco del
sector cacaotero, el objetivo es ir más allá de la producción y comercialización de la materia prima. Respondiendo a esta
exigencia del sistema, la CID en Esmeraldas que se ocupa del sector cacaotero también nancia proyectos sociales.
Promover la vinculación de los jóvenes a la producción del cacao ha sido un objetivo importante para la CID, por un lado,
para mejorar sus oportunidades laborales y, por otro lado, para garantizar la sostenibilidad de la actividad económica rural.
Cabe recalcar que una de las principales problemáticas de la producción del cacao en Esmeraldas es generacional, ya que
el envejecimiento de los pequeños productores y la falta de interés de los jóvenes en el relevo agrícola pone en peligro la
continuidad de la actividad. Esto último, evidentemente, responde a los bajos niveles de rentabilidad que representa para
los locales dedicarse a producir cacao en condiciones de extrema pobreza. También se trabajan asuntos de género en las
tres organizaciones, lo que ha permitido visibilizar el rol de la mujer, sobre todo en el caso de la zona norte de Esmeraldas,
donde se evidenció un empoderamiento de las afroecuatorianas en la gestión administrativa de la organización. Este es
un elemento trasversal obligatorio para la mayoría de los proyectos de CID, vinculado claramente con el cumplimiento
de los ODS.
Procesos de desarrollo económico de las comunidades cacaoteras y su vínculo con la CID
En relación con los alcances y desafíos de las organizaciones y sus comunidades, uno de los entrevistados armaba
que persisten los problemas económicos de los pequeños productores, en gran parte por la falta de comprensión de
muchos de ellos sobre los procesos administrativos y de gestión de la organización. Por otro lado, los representantes
de las organizaciones reconocen que la asociatividad ha mejorado los ingresos de los productores. El construir bloques
organizados permite a las comunidades y a sectores económicos tener mayor fuerza en las demandas, como bien indica
Víctor Bretón Solo de Zaldívar (2002, p.173) constituyen “cajas de resonancia de las necesidades y expectativas reales
de las bases”.
Todos los entrevistados coinciden en que la falta de educación, sobre todo en términos nancieros y de gestión de negocios
les ha representado problemas, no solo para llevar a buen puerto la organización y obtener un buen trato de parte de las
entidades nancieras, sino también para generar verdadero desarrollo en las comunidades cacaoteras y mejores relaciones
entre productores de cacao.
La CID que se vincula directamente con el objetivo de promover el desarrollo local se concentra en el fomento de las
actividades agroproductivas en Esmeraldas, no obstante, siguen teniendo demasiadas limitantes y estas se relacionan,
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sobre todo, con problemas estructurales en las zonas rurales. Hay extremas carencias que van desde el nulo acceso
a servicios básicos y pésimas infraestructuras, hasta la falta de oportunidades educativas y laborales para los jóvenes
(quienes constituyen la base del capital humano). Los niveles de educación de los productores de cacao no suelen pasar
de la secundaria y esto se debe a la falta de inversión pública en estas comunidades.
La percepción de las organizaciones hacia la CID es, en general, positiva e incluso la consideran vital, probablemente
por la ausencia del Estado o por la promesa desarrollista que sigue transmitiendo el sistema de ayuda. No obstante,
estos elementos evidencian que las organizaciones han creado ciertos niveles de dependencia hacia la cooperación
internacional, lo que se conrma con la participación casi ininterrumpida de estos grupos en proyectos nanciados con
fondos extranjeros.
Conrmando lo anterior, los socios explican que, a pesar de los avances que han obtenido (apoyados en gran medida por
la CID), siguen siendo muy vulnerables y el “desarrollo” de sus comunidades sigue estando muy lejos. La encargada del
área social de una organización cacaotera armaba que “[…] la condición del pequeño productor no mejora”, por eso
tienen una visión a futuro, lo que implica procesos de industrialización y vender el producto con valor agregado. En este
sentido, la CID ha servido también para capacitarles en la maquila del chocolate y el nanciamiento de infraestructura y
maquinaria para el procesamiento.
Por otro lado, la investigación ha dejado ver que la percepción de los miembros de organizaciones cacaoteras hacia la
intervención del Estado en estas áreas rurales es relativamente negativa, sobre todo cuando se les compara con la CID.
Si bien las organizaciones reconocen la importancia de algunos programas gubernamentales que se han dirigido hacia
el desarrollo de las actividades agrarias en los últimos años, consideran que el Estado no toma en consideración las
verdaderas falencias del campo y de la actividad cacaotera.
La intervención de las ONGD en el sector cacaotero
Los representantes de las ONGD entrevistados explican que tienen un Convenio con el Gobierno Provincial de Esmeraldas
para llevar a cabo proyectos en cadenas de valor como cacao y pesca. El objetivo general es que, al retirarse dicha
ONGD, la empresa sea autosuciente. Sin embargo, el técnico considera que la falta de recursos nancieros para las
organizaciones hace difícil esta realidad.
Las ONGD, han adoptado varias formas de intervenir en las comunidades productoras de cacao en la Provincia de
Esmeraldas. En algunos de los casos estas ONGD han ayudado a las organizaciones a mejorar las cadenas productivas
y procesos de cultivo a través de las capacitaciones y la cooperación técnica. Esto se ha traducido en mejores prácticas,
innovación en los procesos de cultivo y, de manera más avanzada, la obtención de certicaciones. Mientras que, en
otros casos, las ONGD les han nanciado infraestructura, tecnología y equipamiento para la materia prima, así como la
capacitación para darle valor agregado y convertirla en productos elaborados. De hecho, el proyecto apoyado por una
ONGD italiana dio frutos en 2019 cuando se consolidó una marca propia de la Provincia de Esmeraldas que identica al
chocolate de las organizaciones beneciadas (Herencia Esmeraldas, 2020).
En relación con la comercialización, las ONGD no siempre se comportan de la misma manera. Algunas ONGD han
facilitado a las organizaciones cacaoteras el camino para conseguir mercados internacionales, no solo a través de las
capacitaciones para satisfacer las exigencias de éstos, sino que incluso les han contactado directamente con el comprador.
Por otro lado, existen ONGD que sirven como intermediarios entre los productores de cacao y los compradores, es decir,
su compromiso es comprar a los productores, después de haberles ayudados en los procesos de producción.
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El rol del Gobierno local como intermediario entre las Organizaciones cacaoteras y la Cooperación Internacional
para el Desarrollo
La función esencial de la unidad de Cooperación Internacional del GADPE es conseguir y gestionar los recursos. El
director de ocina de la CID entrevistado en 2018 armaba que la actividad se había vuelto en esos últimos cinco años
(2013-2018) muy conictiva y competitiva. El descenso del ujo de la ayuda después de la “graduación” del Ecuador se
ha hecho sentir especialmente en Provincias como Esmeraldas.
Un aspecto para resaltar de las armaciones del informante es que, con los primeros proyectos de CID en Esmeraldas y el
excesivo ujo de fondos se promovió una posición clientelar y paternalista en los beneciarios. Esto se relaciona con las
fuertes críticas que ha recibido históricamente la CID y que no es una característica única de Esmeraldas.
El funcionario indicaba que la mayoría de los proyectos que se implementan en Esmeraldas están dirigidos al sector
productivo y medioambiental y, en los últimos años, dirigidos al desarrollo social. Esto último está relacionado con las
reformas de la CID a partir de la Declaración de París en 2005 y la alineación de la Ayuda a los Objetivos de Desarrollo
del Milenio en 2000 y posteriormente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible en 2015 de la ONU.
Desde la perspectiva del representante del GADPE el sistema descentralizado de la gestión de la CID ha mejorado, puesto
que les ha permitido delimitar los proyectos que son ejecutados por el gobierno central y los que tienen permitidos los
GAD. Asimismo, existe la posibilidad de darle continuidad a los proyectos de CID, sobre todo porque la responsabilidad
es compartida con los actores subnacionales. El funcionario armaba que una de las ventajas más relevantes de la
descentralización es la prevalencia de las necesidades de los receptores (o socios) por encima de los intereses de los
cooperantes. Por otra parte, el entrevistado comenta que alrededor del 90% de las zonas rurales de Esmeraldas no tienen
acceso al agua potable y a otros servicios básicos lo que hace imposible generar desarrollo a pesar de la intervención de
la CID en otras áreas, como en el ámbito productivo, por ejemplo.
Con respecto a la duplicidad de proyectos, el entrevistado armaba que había disminuido considerablemente con relación
a lo que sucedía hace varios años atrás. Esto se debe a que la descentralización ha propiciado mayor comunicación entre
los actores subnacionales y los cooperantes. No obstante, en datos obtenidos posteriormente en un taller académico
se mencionaba la existencia de duplicidad de proyectos en Esmeraldas, este problema se detectó, según menciona
el funcionario del GADPE, en distintos sectores y cadenas de valor, lo que ocasionaba desperdicio de recursos. Esta
problemática está tratando de resolverse con nuevas políticas de gestión según la fuente.
El sector cacaotero de Esmeraldas en la pandemia y su relación con la CID
Contrario a los que sucedió con otros sectores de Ecuador, el sector cacaotero ha sorprendido en periodo de pandemia,
puesto que las estadísticas parecen indicar que hubo un repunte del consumo de cacao a nivel internacional. Según
información de una de las organizaciones de cacao, las exportaciones aumentaron alrededor de un 25% en el 2020 con
respecto al 2019 (Palomino, 2020; Coba, 2020). Esto deja ver que en el plano económico las organizaciones cacaoteras
han tenido posibilidades de hacer frente a la pandemia.
Por otro lado, Rikolto, una importante ONG cooperante en Esmeraldas, publica en su página web una nota sobre los
retos para el sector cacaotero; menciona que uno de los principales desafíos ha sido combinar las actividades propias
de la producción con procesos de bioseguridad para evitar contagios. Otro reto en este caso fue lograr capacitar a los
productores a través de sistemas a distancia, algo que contrasta con las realidades de los campesinos, quienes muchas
veces no están familiarizados con las tecnologías. Esta coyuntura podría traer nuevas formas de cooperación técnica en el
futuro postpandemia, que reduciría costos para los socios del desarrollo.
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El funcionario del Gobierno Provincial a cargo de la gestión de Cooperación Internacional mencionaba en un taller que
existen enormes retos en el contexto actual de pandemia para la provincia y sobre todo existen grandes desafíos para
superar la debacle económica que dejará el COVID-19. Como ya se prevé según datos de organismos internacionales, el
Ecuador se verá fuertemente afectado económicamente; muchos de los sectores productivos, entre ellos los productores
de cacao (a pesar de no haber sufrido en 2020 una crisis), posiblemente ameriten mayor apoyo y en este caso la CID que
llegue a la provincia debe ser bien direccionada.
Finalmente, un estudio llevado a cabo por el Ministerio de Agricultura y Ganadería indica que en cooperación con la
FAO se determinó que los ingresos de los hogares agropecuarios se han visto afectados y se prevé que puedan empeorar
“debido a la incertidumbre con respecto al acceso de alimento y el consumo basado en una dieta con menor aporte
nutricional” (MAG, 2020).
Los niveles de pobreza extrema y la falta de inversión en áreas rurales de Esmeraldas pueden verse seriamente afectados
en periodo postpandemia, al menos que se promuevan políticas públicas concretas para favorecer a pequeños productores,
sobre todo los más vulnerables. Un informe de FIAN Ecuador et al. (2020) explica que durante el 2020 los problemas de
restricciones por el Covid-19 afectaron sustancialmente a las actividades económicas de las zonas rurales, especialmente
aquellos productores que no están asociados y que debían trasladar su producto para vender a los intermediarios.
DISCUSIÓN
La participación de Esmeraldas en la distribución de la CID en el Ecuador es relativamente signicativa en comparación
con otras provincias. Según datos de la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores y de Movilidad Humana el
porcentaje de Esmeraldas en distribución de cobertura de la CID en el país es de 7,7%, sólo superada por la Provincia de
Guayas que obtiene un 8,9% (Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2020).
Desde la adhesión del Ecuador a la Declaración de París en 2009, se han impulsado reformas en las políticas públicas y la
gestión de la CID en el país. En los casos estudiados en esta investigación los representantes de las ONGD coinciden en
que los socios deben aportar una parte de los recursos para el proyecto para que sea un trabajo en conjunto. Esto consolida,
de alguna manera, el principio de mutua responsabilidad de la Declaración de París (La Realidad de la Ayuda, 2019).
Por otra parte, se corroboró a través de las entrevistas que las ONGD trabajan de la mano del GADPE, lo que buscaría
cumplir con la apropiación de la cooperación internacional. La apropiación supone consolidar el liderazgo del socio local,
para evitar caer en las viejas prácticas en las que el donante solía poner las condiciones y lideraba el proceso, entorpeciendo
el desarrollo local. Aun así, en las entrevistas se evidenció que todavía persisten estructuras que refuerzan la dependencia
de los sectores en la CID. Bruno Ayllón (2007) explica que la cooperación “[…]transforma a los países subdesarrollados
que dependen de la ayuda en Estados pasivos con ciudadanos que no encuentran incentivos para emprender, o generar
mecanismos autónomos para escapar de la pobreza” (p.32).
Otro asunto que se logra detectar en la información recabada de las entrevistas y en la revisión documental es que, aunque
los proyectos para el sector cacaotero de las distintas ONGD tratan de complementarse, en algunos casos, podría existir
todavía duplicidad de esfuerzos. El principio de armonización de la Declaración de París contempla precisamente esta
problemática. Un informe del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana del Ecuador (2016) arma que
“la CI debe complementar los esfuerzos del desarrollo del Estado ecuatoriano, a través de una adecuada división del
trabajo y evitando la duplicidad de esfuerzos”.
Si bien la CID supone tratar de mitigar los efectos de la pobreza en países en desarrollo y sobre todo en áreas vulnerables,
no logra tener efectos positivos para cambiar la realidad sin que los esfuerzos sean combinados con mayor inversión de
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parte del gobierno local o central, sobre todo para resolver problemas estructurales como la falta de acceso a servicios
básicos (agua potable, luz, salud, educación).
Como bien lo planeta Amartya Sen (2000), el desarrollo va ligado a las libertades que tiene los individuos; la pobreza
y, más aún, la pobreza extrema constituye el principal obstáculo para las libertades individuales. En este sentido, todos
los entrevistados coincidieron en que la pobreza de los productores esmeraldeños y la falta de acceso a servicios básicos
(incluso en 90% de las zonas rurales de Esmeraldas) limita sus actividades productivas y por ende en el desarrollo
económico y social. Con lo cual no puede en este caso ni pensarse en un tipo de desarrollo sostenible. Como lo explica
Bretón Solo de Zaldívar (2001): “Los límites (y el fracaso) de los proyectos evidencian los límites (y el fracaso) del propio
desarrollo como paradigma” (p.251).
El gobierno local y las ONGD aliadas se concentran en estas deciencias gestionando, en la medida de lo posible, los
fondos bajo el marco de los ODS. Sin embargo, se requiere de una mayor inversión del Estado para promover actividades
claves como el sector agrícola. Al respecto Manning (2012) explica que: “la ayuda es intrínsecamente una segunda
mejor solución en comparación con el desarrollo ‘local’”. La ayuda debe ser un elemento complementario y no la única
o la mejor alternativa para promover desarrollo económico y calidad de vida. Esto implica que, aunque la CID permite
avanzar en el alcance de los Objetivos de Desarrollo (especialmente de la Agenda 2030), no puede convertirse en una
única herramienta.
Por otra parte, la idea de que los niveles de ayuda deben ir en aumento, puede ser interpretado también como una receta
contraproducente para el desarrollo. Richard Manning (2012, p.2) considera al respecto que “la ayuda, como la mayoría
de los otros insumos, está sujeta a rendimientos decrecientes”, es decir, un mayor nivel de ayuda no garantiza mejores
resultados sino todo lo contrario.
En relación con los desafíos de la CID en la pandemia, un documento del OCDE (2020) prevé que se verán afectadas en
mayor medida los países y las personas que ya se encontraban en condiciones de vulnerabilidad. Por las características
de la pandemia, la mirada de los organismos internacionales y de los países del Comité de Ayuda al Desarrollo se dirige
especialmente al sector salud, dónde claramente urgen mejoras, no solo para hacer frente a la crisis de salud actual,
sino para prevenir crisis similares futuras. En Esmeraldas, especialmente las zonas rurales, los servicios básicos son
decientes. En la Provincia la red pública del agua sólo cubre el 61% (Hurtado Caicedo y Velasco Abad, 2020).
Por otro lado, datos publicados por el Banco Central del Ecuador (2020) indican que “en el segundo trimestre de 2020
el Producto Interno Bruto (PIB) decreció en 12,4% con respecto a igual período de 2019” justamente por las medidas de
connamiento globales por la pandemia. Este contexto de contracción diculta la inversión pública y por lo tanto se puede
requerir de mayor CID. Esto coincide con las apreciaciones que hacía Plaza (2020) sobre los posibles desafíos que tendrá
el GADPE para poder captar mayores fondos de CID para mitigar problemas de la provincia y para el cumplimiento de
los ODS; esto último depende, en gran medida, de la capacidad de los países para cooperar.
CONCLUSIONES
Si bien el Estado ecuatoriano ha tratado de generar desde 2009 reformas y programas que vayan de la mano con la Nueva
Arquitectura de la Ayuda para la eciencia en la gestión de los recursos, los resultados siguen siendo magros en sectores
rurales de la provincia de Esmeraldas y especícamente en aquellas comunidades vinculadas al sector agrícola.
La investigación muestra que se han logrado cambios importantes en relación con la gestión descentralizada de la CID,
alineados con los cinco principios de la Declaración de París rmada en 2005. Evidentemente, algunos principios han
avanzado más que otros. Por un lado, los proyectos de CID han dado en los últimos años mayor voz a los “socios” o
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receptores de la ayuda, al menos es algo que se evidencia en el sector cacaotero. Esto implica un avance signicativo en
la Apropiación de la ayuda.
Con respecto al alineamiento, las ONGD han dejado claro que su proceder se adscribe en gran medida a los procesos
liderados por el GADPE, propiciando un escenario menos complejo para trabajar en conjunto. Por otro lado, aunque la
armonización no está del todo resuelta en el sector cacaotero, sí existe un alto nivel de conciencia por parte del gobierno
local y de las ONGD para promover este principio.
La gestión orientada a resultados ha sido uno de los principios más complejos para medir en esta investigación. No
obstante, los datos proporcionados por las ONGD y el GADPE muestran que sus estrategias van dirigidas de manera más
o menos coordinada para reforzar el Plan Nacional de Desarrollo y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
En cuanto a desarrollo, Esmeraldas sigue siendo una provincia con altos índices de pobreza, reejada especialmente en
las áreas rurales, donde se ubican los actores esenciales en las actividades agrícolas. Las comunidades dedicadas a la
producción y comercialización del cacao podrían tener un excelente aporte al desarrollo sostenible desde varios ámbitos,
siempre y cuando su continuidad no dependa de los fondos externos. Los problemas estructurales pudieran empeorar en
la pandemia, sobre todo por las caídas de la economía y, por ende, la posible disminución de CID que proyectan tanto los
gestores de la CID en la provincia de Esmeraldas como los organismos internacionales.
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